建设生态文明,推进依法治煤

摘 要 1996年我国出台了第一部《中华人民共和国煤炭法》，作为煤炭行业的主体性大法，虽然之后历经三次修改，却不能解决当前煤炭资源开发与环境保护间的现实矛盾，这与当前我国生态文明建设的目标背道而驰。当前我国《煤炭法》仍存在主体法法律地位较为低下、生态环保理念缺失、法律条文过于原则化、生态责任缺乏法律强制性等问题，本文建议从以下方面修订完善，如加强《煤炭法》的法律地位，明确生态环保的立法理念，增强法条的可操作性，将环境追责制纳入《煤炭法》等。

关键词 《煤炭法》 生态环保 立法 依法治煤

作者简介：贾卓娅，中国矿业大学（北京）煤炭资源与安全开采国家重点实验室，中国矿业大学（北京）文法学院在读硕士研究生；赛明明，中国矿业大学（北京）文法学院，副教授、硕士生导师；梁汉东，中国矿业大学（北京）煤炭资源与安全开采国家重点实验室，教授，博士生导师。

中图分类号：C931 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-213-03

一、引言

煤炭是我国最为丰富的矿产能源，其作为我国的主体能源，不仅在我国的国民经济中占有举足轻重的地位，也是推动我国经济发展的主要动力。煤炭资源能够得到合理的开发利用，将直接影响到我国的经济建设和可持续发展，因此煤炭行业的法律法规、规章制度必须由国家强制力保证实施，使其与煤炭工业在我国国民经济中的地位相适应。

1996年我国出台了第一部《中华人民共和国煤炭法》（以下简称《煤炭法》），该法实施以来，有效改善了煤炭行业的生产经营状况，对煤炭资源的生产开发经营和监督管理等行为起到了重要的规范作用。之后，《煤炭法》共经过了三次修改：第1次修改是根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》对其中部分条款用语方面的修改；第2次修改根据2011年4月22日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改<中华人民共和国煤炭法>的决定》，只对第44条关于煤炭企业职工保险的规定作了修改；第3次修改则是于2013年6月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议决定通过的，本次修改较之前两次最大的亮点则是取消了煤炭生产许可证和煤炭经营许可证，简化了相关资格审批方面的条款。从这些修改可以看出，煤炭行业的法律法规也都随着当时的经济、社会、政治环境进行着相应的调整和变化。然而与此同时，现实中资源浪费、环境污染等现象依然存在，说明当前《煤炭法》在解决煤炭资源开发与环境保护的现实矛盾中已力不从心、捉襟见肘，存在更进一步修改的必要性和紧迫性。

二、当前我国煤炭立法存在的问题

（一）《煤炭法》作为煤炭行业的主体大法，其法律地位需得到进一步加强

目前，我国已有相当数量的煤炭法律法规，整体来看，现有煤炭立法体系呈现出典型的金字塔型，首先，以地方性法规、规章、规范为主的下位法构成了金字塔的地基，中间层则主要以部门规章制度、国务院行政法规为主，而塔尖则是国家层面的法律，主要有《环境保护法》、《矿产资源法》、《煤炭法》三部。这种独特的立法结构一方面极易导致上位法被下位法架空以致形同虚设，而实际起调控和管理作用的下位法又由于位阶偏低，效力有限，法律保障程度差；另一方面，地方政府拥有过多自主权，容易导致地方政府的行政自由裁量权过大、随意性过强，也容易滋生大量寻租腐败等行为。

（二）未能明确生态环保的立法理念

立法实践需要科学的立法理念作为指导。1996年《煤炭法》的出台正值我国经济快速增长、对煤炭需求较为旺盛的时期，将其立法目的确定为：“合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的发展”符合实际，之后虽经过三次修订，但其立法目的始终未变。由此可见，现有《煤炭法》更多的是着眼于对煤炭资源的开发利用，并通过对煤炭生产、经营等活动进行保护来维护煤炭行业的自身利益；相反，对于如何保障煤炭资源的可持续开发和利用问题、如何保护矿区生态环境问题以及如何对矿区污染进行防治等问题则鲜有涉及。在当前形势下，如果要有效解决长期以来煤炭行业“多、小、散、乱”的局面，首先要明确可持续发展和生态环保的立法理念，并使其贯穿《煤炭法》立法实践的全过程。

（三）立法过于原则化，缺乏可操作性

我国第一部《煤炭法》诞生之时，处于我国立法的起步阶段，由于当时国家和社会的许多方面都急需法律的规范调整，“立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善”；因此，本着“宜粗不宜细”的指导思想有了第一部《煤炭法》的出台。随着社会环境的快速变化，《煤炭法》大量的“摆设条款”造成了法律条款不明确、可操作性差、立法语言失范等弊端，导致该法在发挥法律效力时既不便于执法者的具体操作，也不能给各方行为主体提供行为规范，更会由于缺少责任认定标准而无法对违法者启动追责程序，以致容易造成“虽有法而不可依”的后果。

（四）矿区生态责任缺失，法律强制力不足

煤炭开发企业大都是“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的企业法人，他们为了经济利益往往超负荷开采煤炭资源，无视对生态环境造成的破坏。虽然《煤炭法》中对煤炭开发者的生态责任作了相关规定，但大多是倡导性和鼓励性的，强制力明显不足；并且对于那些不履行相关责任、义务的行为主体也没有明确规定其应当承担的任何法律责任。如《煤炭法》第20条规定煤矿建设应当贯彻保护耕地、合理利用土地的原则；第21条规定煤矿建设应当坚持环境保护措施与主体工程同时设计、同时施工、同时验收、同时投入使用的“四同时”制度。这些规定只是一种政策性宣示，“表明了国家给予鼓励和支持的态度，却不涉及相关主体的权利、义务”，而相关责任人权利、义务的缺失势必导致其应承担的法律责任“虚无化”，无法对煤炭开发活动中破坏环境的行为进行真正有效的约束，直接影响到国家法律的执行效力。

三、完善《煤炭法》的对策建议

在党的十八大报告中，我国首次把生态文明建设纳入“五位一体”的总布局，将其提高到国家发展的战略高度。以此为契机，针对上述现有《煤炭法》存在的问题，应依托生态环保的立法理念加快推进《煤炭法》的修订进程，促使煤炭行业真正做到依法治煤。

（一）加强《煤炭法》作为上位法的法律地位

1.改革《煤炭法》的立法模式：在我国的立法体系中，“上级立法主体制定上位法，地方政府后进行复制”的立法模式普遍存在。但在实践中，许多地方立法只是对上位法的条文重新进行调整排序或截取片段，这样不仅事实上在越权行使法律、行政法规的修改权，直接挑战着上位法权威性，降低了上位法在执法、司法中的地位，也使地方立法缺乏特殊性、针对性和可操作性，助长地方立法惰性。

我国《立法法》第六十四条规定：国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。由此看出，地方的立法权限有明确、严格的限制，同时也具备先行先试的特点。因此，可以先由地方人民代表大会及其常务委员会或地方政府先制定并试行地方性的煤炭法规，在地方先行开展广泛的实践，对行之有效的措施进行总结提炼，形成地方立法经验，进而上升为统一规范的上位法。这种立法模式不仅可以避免因地方性煤炭法规滞后于《煤炭法》而在适用过程中产生矛盾冲突，还可以对原本粗线条的法律法规进行细化，增强《煤炭法》的可操作性。

2.加强对下位法的审查和监督：我国宪法规定全国人民代表大会及其常务委员会有权对立法进行监督，但由于全国人大及其常委会所要行使的职权繁多，使得对立法过程的监督常处于被动状态，无论从时间上还是专业性上都直接影响了其监督职能的实效发挥；另一方面，我国地方立法更是存在着“多而繁琐，粗而不细”的特点，地方人大对立法的监督和审查更是无从下手。据此，可以尝试在全国人民代表大会下专设一个立法监督机构，如建立专门的立法监督委员会，协助全国人大专事监督和审查立法工作，既能克服全国人大无暇顾及立法监督工作的局限，又可以增强立法监督的专业性；同时，在立法监督委员会内部可以建立起一套评估机制，并吸收一定数量的专家、学者以及相关利益群体针对立法的可行性发表评估意见，排除那些不符合立法程序、重复或冲突上位法的法规法案，直接从立法过程进行监督控制，提高工作效率。

（二）确立生态环保的立法原则和立法理念

2015年1月1日，修订后的《中华人民共和国环境保护法》开始施行，新法最大亮点便是立法理念的创新，明确了经济社会发展与环境保护相协调的“环境保护优先”原则，体现了当前我国经济社会发展的新趋势。在我国经济发展的关键转型期，面对发展需求和环境保护的矛盾，也是首次将环境保护置于优先位置，在环保理念上实现了从上世纪70年代的末端治理，到80年代的防治结合、90年代的过程控制，再到现在的保护优先的进一步升华与突破。

因此，《煤炭法》也要率先改变一直以来重在开发利用煤炭资源、保护煤炭行业利益的立法目的，重塑“环保先行”的立法理念，并以此为指导思想，规范煤炭勘探、开发、生产、利用、经营等活动，既要保证煤炭资源的有序开发、合理利用，更要保护矿区生态环境，改善人民生活环境，给以牺牲环境为代价的发展模式从法理上画上句号，为我国的生态文明建设奠定坚实的法律基础。

（三）完善法律条文，增强法律的可操作性

法律的权威在于实施，如果没有贯彻执行，再好的法律也是一纸空文，“依法治国”也将变成一句空话。对于煤炭行业，如果不能将法律法规落到实处，“依法治煤”也将是空谈。

1.规范《煤炭法》立法语言：立法语言是指立法者制定和修改法律所使用的语言，具备准确、严谨、简洁、规范的特点，主要按照一定的规则来表达立法意图和立法目的，以形成具有权威性的法律法规，是法律信息最直接的外在表现形式。因此，立法语言是否规范直接影响立法质量。

首先，建议《立法法》中应该明确立法语言的使用标准与规范，使立法语言真正有法可依；其次，要注重《煤炭法》立法语言的严谨性和准确性，避免用语歧义；同时，在《煤炭法》的修订程序中也应尝试性的设置立法语言审查程序，如设立专家咨询委员会，即每一部法律在实施之前都要聘请专家对立法用语的使用进行严格把关既可以保证煤炭立法用语的规范性和确定性，又可以提高立法质量，实现科学立法。

2.细化《煤炭法》法律条文：首先，在法律条文中应该避免出现“加大”、“及时”、“相关”等不确定语言，以及“鼓励”、“支持”、“加强”等提倡性的语言，要增强语言表达的准确性和规范性，防止形成空洞的原则性法条，加大执法难度；其次，尽量不使用主观色彩过浓、容易出现理解偏差的模糊性语言，防止造成理解上的歧义；同时，还要加强对《煤炭法》的司法解释和行政解释，对于原则性条款要做出进一步的阐释和说明。

（四）将环境追责制纳入《煤炭法》

1.明确环境保护的法律责任，加大企业违法成本：当前《煤炭法》的修订亟需在“监督检查”和“法律责任”章节中明确矿区环境保护的相关法律责任，增加有关矿区生态环境保护的规定和强化监督管理的措施。首先，对造成矿区环境污染和破坏的企业，根据实际情况可以采取责令停业、限制生产、关闭、罚款等行政措施，问题严重的企业还要追求相关责任人的刑事责任；其次，利用职权给予不符合矿区开采审批、登记、监督检查等规定的企业“开后门”的部门和工作人员，也要追究其连带责任；同时，还要明确各级地方政府责任人要对任期内行政区域的环境质量负责，凡任职期间造成重大环境问题的，无论后期是否在任都一并问责，实行生态环境终身追责制。

2.建立矿区生态环境恢复补偿制度：法律具有的强制性、权威性的特点，通过法律制度为生态补偿机制提供法律依据，这对我国矿区生态环境保护以及我国煤炭资源的可持续发展产生至关重要的意义。2013年4月23日，国家发展和改革委员会主任徐绍史在报告生态补偿机制建设工作情况时指出，虽然我国已经出台了相关生态环境补偿制度的法律及政策，但这些政策法规相对滞后，且设置较为分散，缺乏统一性和可操作性。因此，下一步工作的重点就是要加快相关生态补偿政策法规的出台，同时还要加快生态补偿条例的起草，将生态补偿机制所涉及的基本原则、补偿范围和标准、补偿资金的来源渠道等主要内容通过法律的形式明确固定下来。以此为指导，建议在《煤炭法》的修订中，加入对矿区生态环境保护、恢复和治理的相关条款，按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿”的原则，从法律上明确行为主体的义务和所要承担的生态补偿责任，并对补偿方式、标准、资金来源及管理、矿区环境恢复治理效果评估办法、环境污染者责任追究等内容进行明确规定，其目的就在于通过的法律的强制性为生态补偿机制的顺利运行提供法制化保障，真正发挥法律在促进环境保护、创造生态文明方面的价值和作用。

参考文献：

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