迈向国家治理新常态的中国社团管理

〔摘要〕从数量分析上来看，中国公民的教育类、卫生类和社会服务类结社权利容易在现有制度框架内得到有效行使，而环保类、法律类、宗教类和涉外类结社权利则会受到较大限制。从制度分析来看，自1978年以来，当代中国的社团管理模式经历了三次大的变革，即从20世纪80年代的“放任模式”转变为20世纪90年代的“监控模式”，进而转化为21世纪以来的“试验模式”，反映出国家在社团管理中的“监护型控制”与“有效治理”的二元并存思路。在国家治理新常态的背景下，要想实现社团管理水平的进一步提升，就必须在地方试验常态化、社团立法常态化和制度化监管常态化等三个方面努力。

〔关键词〕国家治理新常态；社团管理； 数量分析； 制度分析

中图分类号：D6329；F120文献标识码：A文

章编号：10084096（2016）02007107

一、引言

人在本质上是一个社会动物，在满足基本生理需要的同时，还有彼此联合的社会生活需要。而满足这种社会生活需要的手段是多种多样的，其中，一个不可或缺的手段便是结社，即通过一定的组织化方式将具有共同兴趣、关注、意愿或处境的人们集合起来，从而试图实现某种特定的社会目的。正是由于结社对人们的社会生活必不可少，自近代以来，几乎在所有国家的宪法中都明确规定了公民的结社权利，并将其作为基本的政治自由来加以保障。但由于在历史、文化、风俗和民情等方面存在着较大的差异，不同国家在社团管理方式及相应的结社权利保障程度上呈现出了明显的差别。

自1978年以来，中国进入了一个经济、政治和社会制度急速变革，一体化“国家—社会”结构开始消解的大规模变迁时期。历经三十多年的改革，伴随着国家从社会领域的主动退出，中国的社会结构由此发生了剧烈变化，大量的社团开始涌现，这也构成了Salamon[1]所谓的“全球结社革命”的重要组成部分。在此背景下，社团在中国的产生与发展，以及相伴随的社团管理问题就成为了公众和学界所关注的热点议题。本文就当代中国社团管理的现状、变迁及其特点进行理论上的概括、归纳和分析，在国家治理新常态的背景下，对中国社团治理现状的未来走向和可能前景进行分析并提出建议。

二、社团的数量分析

在中国现有法律制度框架下，社团分为六类，第一类是具有社会公益职能，其运作方式和组织目标与国家高度相关，故更接近于国家机关派出机构的社团，具体包括无需登记注册的人民团体类组织

、免登记组织

、事业单位和地域性组织等；第二类是需要在民政部门登记注册的社团（通常称为民间组织），主要包括社会团体

、基金会和民办非企业单位

。本文重点研究第二类，即在民政部门获得注册资格的社团。此外，还有四类社团：一是以企业形式注册，但其运营方式、组织目标和实际功能更趋近于社团的企业；二是并未以任何形式在国家部门注册的“草根（grass roots）组织”，即那些处于地方和基层，且远离权力中心，由民间通过自下而上的方式所成立的社团，这类组织的活动领域和运作方式多种多样，组织管理和制度设计具有较强的自发性、随意性，从而独立于国家的监管之外，通过成员们的志愿参与来维系其存在和发展；三是国外组织在中国的分支机构，具体包括外国商会和外国非政府组织在中国的项目机构；四是在虚拟网络中的虚拟社区组织，这类组织虽然因各种原因无法在民政部门得到登记注册，但在实际运行中却明显体现出了社团的性质与功能。

1共时性分析

根据民政部发布的《2014年社会服务发展统计报告》，截至2014年，在民政部门登记的社团，全国共有61万个。其中社会团体共有31万个，包括工商服务业类34 099个、科技研究类16 923个、教育类11 412个、卫生类10 060个、社会服务类44 630个、文化类30 101个、体育类20 848个、生态环境类6 964个、法律类3 270个、宗教类4 898个、农业及农村发展类60 202个、职业及从业组织类19 867个、国际及其他涉外组织类516个、其他类型45 946个。基金会共有4 117个，其中公募基金会1 470个、非公募基金会2 610个、涉外基金会9个、境外基金会代表机构28个。民办非企业单位共有292万个，其中科技服务类15 110个、生态环境类398个、教育类163 681个、卫生类23 404个、社会服务类42 244个、文化类14 148个、体育类11 901个、商务服务类5 915个、宗教类82个、国际及其他涉外组织类4个、其他类型15 308个。

尚未在民政部门注册的社团往往因各种原因不能在民政部门获得法人资格，大多数是在工商部门登记获得企业法人资格，而有些组织则干脆挂靠在某个单位来展开活动[2]，如社区志愿者团体挂靠在一级社团下成为二级社团的组织成员，这些组织的数量同样巨大。虽然这方面的确切数据资料极难获得，但通过抽样调查和访谈，有学者估计，早在2003年，如果以是否登记为“合法”或“非法”为衡量社团的界限，那么，在中国属于“非法”存在的社团约占总数的80%以上[3]，除已经登记注册的，2003年中国的“草根组织”数量已经超过了200万个[4]。以这个数字为基准，鉴于近十年的迅猛发展，即便是保守估计，目前中国的“草根组织”的数量应该至少已经达到了400万个。

如果从绝对数量上看，中国的社团总量无疑是十分庞大的，但相对于13亿人口基数而言，却低于世界平均水平。按人均计算，中国每万人平均拥有社团（以社会团体计）数量为2个，而根据王名等[5]的研究显示，即便是2001年，该数据在法国已经为110个，美国为52个，巴西为13个，印度为10个，均远高于中国。与政府发起的从事社会公益服务的事业单位、村委会和居委会相比，中国的社团数量也并不多。截至2014年底，中国共有社区居委会96 693个，村委会585 000个，在总量上远远多于已登记的社会团体。因此，从数量对比来看，中国社团的发展状态并不成熟。

推荐访问:常态 迈向 中国 社团 治理