推进学校治理能力现代化：意义、重心与路径

摘要：加快推进教育治理体系和治理能力现代化，是现阶段深化教育领域综合改革的目标。推进学校治理能力现代化，对于推进教育治理体系和治理能力的现代化具有极为重要的意义。而推进学校治理能力现代化，关键在于建设现代学校制度。为此，需要健全和完善学校治理的法律体系。在此基础上，合理运用政府之“力”，有效聚集社会之“力”，大力增强学校内部“合力”，以共同推进学校治理能力现代化的实现。

关键词：学校；治理能力；现代化；意义；路径

中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：1672-0059（2014）06-0005-05

我国各级各类学校正处在深化改革的过程中。现阶段学校深化改革的重要指向是推进学校治理能力的现代化。这种指向是由党的十八届三中全会所确立的全面深化改革的总目标所决定的，也是由深化教育领域综合改革的现实目标与要求所决定的。在实践层面上，推进学校治理能力的现代化虽然有着积极的探索，但从总体上看，无论是推进的广度还是推进的力度也都有限，制约甚至阻碍推进学校治理能力现代化的种种因素还较严重地存在。如何深入切实地推进学校治理能力现代化？这一问题需要进一步认识与思考。

一、深入认识推进学校治理能力现代化的意义

推进学校治理能力的现代化，对于深化学校改革和促进学校发展，同时对于深化整个教育领域的综合改革和促进教育发展都具有极为鲜明而重要的现实意义。对此，我们可以从如下两个方面予以阐述：

（一）推进学校治理能力现代化是推进教育治理体系和治理能力现代化的关键之处和重心所在

我国改革开放行进到今天，中国共产党将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，这体现出党的政治智慧与勇气，显现出党对国家现代化发展的新的愿景与期待。“从传统管理到现代治理的跨越，虽只有一字之差，却是一个关键词的变化，是治国理政总模式包括权力配置和行为方式的一种深刻的转变。”还有学者指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化是一个纵观全局的更高层面的国家发展目标和价值追求。”它不仅丰富了我国现代化的内涵，同时也提升了国家现代化的境界。国家治理体系必然包含教育治理于其中。国家治理体系和治理能力的现代化也必然包含国家教育治理体系和治理能力的现代化。这是由教育事业在国家现代化事业中具有优先发展的战略地位所决定的。

就推进教育治理体系和治理能力的现代化而言，推进学校治理和实现学校治理能力的现代化又特别重要，至为关键。教育治理是一种综合概念，它包含各级各类教育的治理，包含教育的宏观、中观与微观治理等方面。而无论是何种层级或何种类别的教育，其基本载体和主要渠道则是学校。这样，教育治理便必然包含学校治理，并且也指向学校治理。在某种意义上，所有宏观的教育治理都需要也应该为走向良好的学校治理开辟环境和拓开通道。学校治理乃是教育治理的灵魂所属、核心所在。离开了学校治理，教育治理便成为无本之木、无源之水，无所依归。因此，推进教育治理能力的现代化，不能不包含并重点指向推进学校治理能力的现代化。改革开放至今，我们之所以要不断变革传统的教育管理，从而走向教育治理，正是为了克服过分浓烈的行政化倾向，使各级各类学校能够真正具有办学自主权，成为真实的办学主体。正是在这种意义上，推进教育治理体系和治理能力的现代化，乃是最大限度地释放和激发学校作为共治主体的积极性与能动性，使学校自主治理成为教育治理的主旋律。由此，我们可以这样认为，推进教育治理体系和治理能力的现代化，其根本着眼点是推进学校治理能力的现代化。

（二）推进学校治理能力现代化对于深化学校改革和促进学校的新发展具有极其重要的现实意义

首先，推进学校治理能力现代化是深化学校改革和促进学校发展的现实要求。在我国教育领域的改革中，宏观层面的教育体制改革一直在着力推进，并且不断取得明显成效。实行中央与地方分级教育管理的管理体制改革，实行公办教育和民办教育共同发展的办学体制改革，实行以政府财政投入为主、多渠道筹措教育经费的教育财政体制改革等，都成为宏观管理体制改革取得明显进展或突破的标志。在学校层面，学校内部管理体制改革和教学改革也一直在进行，也同样取得了一定的成效。另一方面，学校改革的进展并不顺利，改革的阻力犹存、困难犹在。其中突出的问题在于，当前我国各级各类学校实行的依然是科层化管理，缺乏依据教育规律和学校特点的科学化与民主化管理。广大教师与学生主要是作为管理对象而存在，他们在学校管理中应有的主体性没有得到较好的展现。在人才培养方面，绝大多数基础教育学校还固守传统的应试教育模式，创新人才培养模式的呼声虽然在不断高涨，但实践中依然不见学生学习主动性和创新性的高扬。此外，学校封闭式办学的状况仍较严重，学校与政府的关系主要是纵向的管理与被管理的关系，而学校与社会相互隔离的状况也没有得到较好的改善。这些问题的存在，表明学校改革任重而道远。它成为需要大力深化学校改革的缘由和动因，也成为需要深化教育领域综合改革的缘由与动因。反思今日学校的问题，可以从管理观念和管理方式落后等方面寻找原因。而推进学校治理能力的现代化，为破解学校中的热点与难点问题指明了方向。

其次，推进学校治理能力现代化对于学校的现代化发展具有特别重要的意义。对于学校的现代化发展而言，学校治理能力的现代化既是学校现代化的新内容，更是学校现代化的新目标。它同样丰富了学校现代化的内涵，提升了学校现代化的境界。学校治理能力的现代化有赖于建构一种现代化的学校治理体系，并使这种体系能够良好地运行。学校治理本身是一种现代化或现代性的表述，强调的是多种学校主体的共治与善治，强调充分发挥学校各种主体的积极性和主动性，并汇聚这种主动性与积极性，使之成为推进学校发展的共有力量。学校治理能力的现代化本质上指向治理者能力的发展，因而也指向人本身的发展。这也是学校发展的真义所在。所以，推进学校治理能力的现代化对于学校的现代化发展具有特别重要的价值与意义。

二、推进学校治理能力现代化之重心

如何推进学校治理能力现代化？推进学校治理能力现代化的着力点或重心何在？对于这一问题，我们需要有明确的认识与答案。

笔者认为，推进学校治理能力现代化的重心是建设现代学校制度，并使现代学校制度良好地运行。建设现代学校制度对于推进学校治理能力现代化的极端重要性主要体现在如下几个方面：

其一，学校治理能力的现代化与建设现代学校制度密不可分。党的十八届三中全会确立的全面深化改革的总目标是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。从这一总目标的表述中，我们不难认识制度建设的重要性。完善和发展中国特色社会主义制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的前提与基础，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的根本动力与保障。唯有推进制度变革和制度建设，方可推进治理体系和治理能力的现代化。推进治理体系现代化，本身就寓含着推进现代制度建设。在某种意义上，治理体系也即是一种制度体系，因为治理离不开制度设置或制度安排。从传统管理走向现代治理，本身就意味着同时也指向制度变革。对于全面深化教育改革而言，深化教育体制改革依然是关键所在，这也是推进教育治理体系和治理能力现代化的前提与基础。对于推进学校治理能力的现代化而言，必然是与推进现代学校制度建设紧密相连。学校治理能力的现代化，离不开学校制度的变革，甚至离不开更广泛的教育制度变革。

其二，从实践层面看，影响和制约学校现代化发展的突出问题还是制度问题，推进学校治理能力的现代化，客观上需要推进现代学校制度建设。综观现阶段学校发展依然存在的种种问题，可以聚焦为制度问题。学生创新精神和实践能力不足，学校办学活力不强，学校与社会联系不紧密等，诸如此类的问题成因很多，究其根本，在于制度。而探源于制度，又以学校管理制度为要。检视30多年来学校制度变革，存在着两种令人关注的现象：一是学校制度变革存在较严重的“路径依赖”。所谓路径依赖，是指学校制度变革受到原有制度惯性的强烈影响。改革在进行中，却不自觉地回归原有的路径。人们对学校原有制度的习惯性遵从阻碍了改革的步伐。如学校的“行政化”管理问题，尽管我们学校的校长和管理者对严重的行政化倾向多有诟病，却也习惯于以行政化模式处理校内和校外的事务。在实践层面上，我们一些学校的校长或管理者对学校的行政级别或自身的行政待遇其实十分关心，对权力有一种迷恋，甚至或明或暗地存在着对权力的争斗。学校的“官本位”现象依然大行其道。二是学校制度变革存在较严重的“内卷化”现象。所谓内卷化现象，“是指一种社会或文化模式在某一发展阶段得到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为一种高级模式的现象”。在现行的学校变革中，学校制度变革之声虽然不绝于耳，实践中的变革却处于一种“波澜不惊”的状态，缺乏实质性的变化与改观。这种状况反过来又导致对学校制度改革的麻痹与懈怠。上述两种现象，反映出学校制度改革的艰难，因而也成为需要深化改革的现实动因。

其三，建设现代学校制度已成为深化教育体制改革以及深化教育领域综合改革的政策要求，加快建设现代学校制度是加快推进学校治理现代化的重心。2010年中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》把建设现代学校制度列为深化教育体制改革的重要内容与任务。其完整表述是：“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校和社会之间新型关系。”从这一表述可以认识到，建设现代学校制度，其实是重构学校的治理结构或治理体系，从而促进学校治理能力和治理水平的提升，实现学校治理能力的现代化。在一定意义上，我们可以将一所学校是否在推进治理能力的现代化解读为：学校能否真正做到依法办学，能否有效地进行自主管理，能否良好地实施民主监督，能否呈现积极的社会参与。另一方面，学校治理能力的现代化，也取决于政府、学校和社会之间新型关系的良好建构。这种新型关系，即是一种紧密联系、密切合作、民主协商、共谋发展的关系。这种新型关系的建构，本身也寓含能力建设于其中。建设现代学校制度与推进学校治理能力的现代化实则处于同构之巾，它们共生共长、紧密依存。因此，深入贯彻落实《教育规划纲要》，对于推进学校治理能力的现代化依然具有强烈的现实意义。

三、推进学校治理能力现代化的主要路径

推进学校治理能力现代化是一种不断前行的过程，对此需要不断地探索与开拓。这里，结合建设现代学校制度，就现阶段推进学校治理能力现代化的主要路径作如下思考：

其一，健全和完善学校治理的法律体系，为推进学校治理能力现代化提供更好的法律支持。“健全、完善的教育法律制度观照与支持是推进和实现教育治理体系现代化的前提或基础，因为其不仅可以为教育治理的实践探索提供合法性基础，也能够为教育领域综合改革和制度创新让渡必需的空间，更可以为多元主体能动性的发挥提供制度保证。”就学校治理和推进学校治理能力的现代化而言，法律保障与支持同样是其前提与基础。现代学校治理，重要的是依法治理；推进学校治理能力的现代化，重要的是不断提升依法治校的能力。缺乏良好的法制，便无法走向法治。改革开放至今，我国已初步建构起具有中国特色的教育法律体系。现行的一些重要教育法律为学校依法办学和依法治校提供了一定的制度保障，这种保障当会持续。但从法律建构的科学性与系统性上看，一方面现行的教育法律还是有着不尽完善之处，需要进一步修订；另一方面，依法治校的法律也存在缺失。例如，时至今日，我国还未出台《学校法》，学校真正的法人地位和学校的法人权利与义务还缺乏明晰和具体的法律界定，因而也缺乏真实可靠的法律保障。因此，尽快制定和出台一部适宜的《学校法》，这对保障学校依法办学和依法治校，以及对推进学校治理能力的现代化十分必要。

其二，合理运用政府之“力”，推进学校治理能力的现代化。现阶段学校治理能力现代化的推进，依然与政府的作用力紧密相连。我们无法也不能舍弃政府的作用来谈推进学校治理能力现代化。长期以来，制约和影响学校自主办学的突出问题是政府的“拉力”或“阻力”过大、过强。教育部部长袁贵仁在2014年全国教育工作会议上的讲话中指陈了教育问题，然后指出：“这些问题，原因有很多，究其根本，不在学生、不在教师，也主要不在书记校长，在于我们的管理理念落后、管理体制落后，以及由此带来的管理方式落后、管理能力落后：政府、学校的关系没有理顺，政府缺位、越位、错位的现象时有发生，制约了学校办学的积极性、社会参与的积极性；不同层级政府之间教育权责交叉，上级部门管得过多过细过于简单，制约了基层因地制宜创造性地开展工作；管理方式单一，习惯于用分数管学生、用升学率管教师，制约了学生的创造性、教师的创造性，等等。”正是因为这些问题的存在，我们需要重构政府与学校的新型关系，需要走向学校治理。对于推进学校治理能力的现代化，我们需要合理运用政府之“力”，变“拉力”、“阻力”为“引力”、“推力”。政府的“引力”、“推力”或许需要重点体现在两个方面：一是政策推动。政府需要依据法律，制定和颁行旨在引领和推进现代学校制度建设以及学校治理能力现代化的明确的、有操作性的教育政策。而在制定这种政策的过程中，政府又需要反思自身，需要重新界定政府职能与学校职能，重新确定政府责任与学校责任。这种政策制定，既体现出政策的变革，也体现出政府自身的职能改革。二是推进学校治理环境的改善。在一定意义上，学校治理也是对学校环境的治理。它既是针对学校内部环境的治理，也是针对影响学校内部治理的外部环境的治理。现代政府教育管理的职能之一应是致力于推进学校治理环境的改善。政府需要通过运用各种可能的力量为推进学校治理能力的现代化营造良好的“生态环境”，以便排除干扰与障碍，从而使学校治理的现代化之路更加宽阔、通畅。

其三，有效地聚集社会之“力”，推进学校治理能力的现代化。构建学校与社会的新型关系是建设现代学校制度的重要指向，因而也是推进学校治理能力现代化的指向。长期以来，我国普通教育学校与社会之间存在着一定的隔离倾向。学校虽然处在社会之中，但又似乎游离于社会之外。在基础教育领域，社会对学校的关心，往往表现为作为社会成员的学生家长对学生学习成绩的关心和对学校升学率的关心。在较广泛的层面上，社会参与和支持学校发展的力度非常有限，这使学校处于较为封闭的状态，也对学校的发展形成障碍。从建设现代学校制度和推进学校治理能力现代化的角度看，重构学校与社会的关系、密切学校与社会的联系乃是题中应有之义。现代学校治理，正是要使学校更好地面向社会，同时更好地激活社会的参与。社会参与学校的发展，也正是改变封闭式的学校管理而让学校走向开放式治理之必需。社会对学校的多元参与和大力支持，乃是推进学校治理现代化的重要力量。

其四，增强学校内部合力，推进学校治理能力现代化。学校内部的治理结构状况，对推进学校治理能力的现代化具有极为重要的意义。这是由结构与功能的关系所决定的。我国现行的学校没有较好地建立起合理的内部治理结构，这正是深化学校内部管理体制改革的动因。从建设现代学校制度和推进学校治理能力的现代化出发，我们有必要下更大力气改革或调整学校内部的组织结构或管理结构。要在真正的意义上推进学校的“去行政化”改革，而不是仅仅停留在口头上或舆论宣传上的“去行政化”。为此，在高等学校，要真正依循《中华人民共和国高等教育法》，根据实际需要和精简效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备。要尊重学术权力，充分发挥学术委员会的作用，继续推进行政权力与学术权力的相对分离与良好结合。同时，要形成良好的民主监督机制。另一方面，我们也需要与时俱进地对现行的《高等教育法》进行修订，以便更好地为推进高校治理改革和治理能力现代化服务。在基础教育学校，要深入贯彻落实《教育规划纲要》的精神和《中华人民共和国义务教育法》，进一步完善中小学校长负责制，进一步健全校务委员会制度、教职工代表大会制度和家长委员会制度。无论是高等学校还是基础教育学校，深化学校内部管理体制改革，其重要指向是实现学校管理的民主化，从而使学校走向现代治理。学校治理具有浓郁的民主化意涵，其所蕴含的对民主的诉求与期待不言而喻。民主化是现代学校制度的灵魂，也是推进学校治理能力现代化的基本力量。从这样的角度观照，我国各级各类学校在走向现代治理的过程中，最需要重视和培养的一种能力就是广大教师和学生作为学校最重要的主体参与学校治理的能力。在这一过程中，培养和形成学生参与学校治理的品质与能力决不可忽视。这是推进学校治理能力现代化的重要元素，也是实现学校现代化发展的重要目标。

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