新移民是美国财政负担制造者吗？
新移民是美国财政负担的制造者吗？
在美国历史上，有关外来移民的福利影响问题，很早就曾引发过相关辩论。然而，在20 世纪之前，美国的社会福利制度很不完善，为穷人提供福利救济的责任，主要由地方政府、私人机构与慈善组织等承担，因此该问题并未引起普遍关注。此后，随着 20 世纪 30 年代社会安全保障制度及 60 年代联邦医疗保险的先后确立，美国的社会福利体系日趋成熟，政府向民众提供的福利救济项目空前增多，移民可资利用的福利类别也大为增加。与此同时，自 1965 年美国《外来移民与国籍法修正案》实施后，来自相对落后的拉美和亚洲地区的新移民，掀起了前所未有的入境高峰[1].从 70、80 年代起，移民是否滥用社会福利的问题，再次成为舆论的热点，并成为当代美国移民辩论的核心问题之一。许多美国人认为，新移民耗费美国较多的福利资源，却从不或只交纳很少的税款，因而给美国带来严重的财政压力，是财政负担的制造者。对于这一问题，美国学界已展开了深入研究①，但国内学界还缺乏相对具体和深入地分析。那么，当代移民的福利参与情况究竟如何？他们真的是财政负担的制造者吗？本文将从相对宏观的视角，对这些问题及其反映的历史与现实因素，予以集中探讨。
一、当代移民的福利参与状况
美国自 1965 年颁布了新《移民法》之后，外来移民再次掀起入境高潮，并至今方兴未艾。从整体而言，新移民在教育与技能水平方面，较美国本土人，明显处于劣势，其经济收入也相对落后[1]112-113.许多美国人认为，他们为了维持生存，必然会较多地接受美国的社会福利。因此，移民是否耗费较多社会福利的问题，也成为当代美国移民争论的核心问题之一。
总体看来，当代移民有较高的福利参与率，也相应耗费了较多的福利费用。从 20 世纪70、80 年代起，移民接受福利资助的现象日趋明显，到 90 年代后尤为突出。在 90 年代初期，户主为外国出生的移民家庭占美国全部家庭的 8.0%,但他们却耗费了全国各种福利项目总费用的 13.8%.在所有耗费的福利费用支出当中，移民耗用了未成年儿童家庭援助计划（Aid to Families with De-pendent Children,AFDC）的 16.6%、补充保障收入计划（Supplemental Security Income,SSI）的 18.4%、食品券（food stamps）的 11.5%、医疗补助（Medicaid）的 14.1%、学校早餐与午餐补贴（sub-sidized school breakfast and lunches）的 19.0%[3]139.
不仅如此，当代移民的福利参与还呈现持续上升的趋势，并且同美国本土人的差距在不断扩大。以接受现金福利（cash benefit）的移民家庭与美国本土人家庭为例：在 1970年，二者比例分别为 5.9%和 6.0%,前者的比例还稍低于后者。此后，二者间的差距开始扩大。到 1980 年，移民与本土人家庭接受现金福利的比例均有所增长，前者为 8.7%,后者为7.9%,显然，前者的增长速度更快；随后在 80 年代期间，二者间的差距进一步扩大，移民家庭接受现金福利的比例依然持续增长，而本土 人 家 庭 却 有 所 下 降。到 1990 年，前 者 比 例 为 9.1%,后 者 为 7.4%,前 者 比 后 者 高 出 1.7%[3]123-124.再到 1998 年，接受现金福利的移民家庭比例为 10%,而本土人家庭为 7%,二者相差 3%.此外，在所有接受过某些类别资助的家庭中，本土人家庭达 15.4%,而移民家庭达 22.4%,二者差距更是高达 7 个百分点[2]106,111.当代移民较高的福利参与率，与其个人与家庭社会经济状况直接相关。如前所述，新移民主要来自经济欠发达的拉美与亚洲地区，在美国社会经济生活中多处于不利地位。同时，新移民的家庭规模普遍较大[4],依赖福利救济的未成年子女相对较多。因此，出于维持生存与发展的需要，移民家庭耗费了较多的社会福利。但是，当调整了家庭规模、户主的教育程度、年龄、性别等变量因素后，移民与本土人在福利参与方面的差距并不明显。例如，在 90 年代末，移民参与某类福利的比例比本土人高 7%,当调整了家庭规模的差异后，二者的差距为 6%;当进一步调整户主的年龄、性别与学历方面的差异后，二者的差距降至 3%;当再次调整居住的地区因素后，该差距仅为 2%.因此，有学者指出，“导致较高福利参与率的因素并非是移民本身，而是移民人口的社会经济特征”[2]112-113.
需要注意的是，新移民的福利参与也呈现出一种“福利同化”的态势。也就是说，移民在美国居留时间越长，其参与社会福利的程度并非逐渐减弱，相反却呈现持续上升的势头。例如，在 1965-1969 年间进入美国且户主年龄在 18-34 岁之间的移民家庭中，在 1970 年时接受福利救济的比例为 3.2%,到 1980 年，该移民群体领取救济的比例为 7.4%,再到 1990年，其比例进一步上升至 8.2%;同样，在 1965-1969 年间入境且户主为 35-49 岁之间的移民家庭中，在 1970 年时接受福利的比例为 5.7%,1980 年时为 10.1%,1990 年时为11.7%[3]130.可见，这两支不同的移民群体经过在美国 20 年的生活后，其福利参与率确有明显的增长。
当代移民之所以存在着“福利同化”的现象，原因在于以下几个方面：其一，美国移民法中有关驱逐依靠救济维生的外来人口的明文规定，对于许多移民有较强威慑力。他们因担心接受福利而被驱逐，故而在入境初期较少接受福利救济；其二，随着在美国生活时间的流逝，移民逐渐熟悉美国的政治、经济、文化与风俗习惯，也逐渐了解了福利制度方面的相关信息，从而开始采取积极主动的态度，去获取法律制度许可下的各类救济援助。正如有学者
所言，“居住时间的长短是要求提高政府福利的最佳预测器，移民在美国的时间越长，要求提高福利水平的愿望越强烈”[5]65.因此，“同化不仅涉及到对劳动力市场中的机遇的认知，也包括对各种社会福利机会的了解”[2]107.此外，移民群体福利参与率的不断增长，也与移民法规定的申请归化时限有关。当经过 5 年或更长时间的等待后，许多移民归化成为美国公民，他们不再担心因接受福利而遭驱逐，其使用福利的情况也开始增多。
此外，不同移民群体也存在不同的“福利偏好”.也就是说，在利用福利救助方面，不同民族来源的移民有自己的侧重点。像墨西哥移民接受能源补助（energy assistance）的情况较为普遍，古巴移民却更可能接受住房津贴（housing subsidies）。当然，由于墨西哥移民多集中在加州，古巴移民多分布于佛罗里达，二者在使用福利类别上的差异，也与两州的福利体制不无关系。但是，有研究进一步指出，若两个不同群体在利用某一福利类别上存在 10%的差异，则这两个群体中的新来者在该项福利的参与程度，也依然有近 10%的差别[2]118-119.之所以会出现这种现象，是与移民的族裔关系网络密切相关。由于当代移民的整体分布较为集中，因而在各移民群体中间，很容易形成一种无形的族裔关系网，为新来者提供从日常生活到就业等方面的信息，同时也包括福利的相关情况。
例如，在一些俄国人社区和华人社区，通常会有俄文及华文报纸，对某些福利项目的申请程序和资格要求等，进行详细报道。许多华人书店销售一种较为流行的汉语版美国生活指南，内容包括如何申请生活补助金及其他福利[6].因此，在族裔关系网的作用下，新到移民总是循着前者的足迹，较多地利用本民族群体已熟稔的福利项目，从而导致不同民族群体存在不同的“福利偏好”.
当然，在美国 1996 年《个人责任及工作机会调整法》（the Personal Responsibility and WorkOpportunity Reconciliation Act）实施后，移民获取福利的资格受到严格限制，其福利参与情况发生明显变化。在 1997-2002 年间，美国共节省了 450 亿美元的联邦财政支出，其中几乎有一半归功于移民耗用福利的削减[7].此外，移民的福利参与率也有所下降。在 1995 年，接受过福利救助的移民家庭的比例为 23.8%,而在 1997、1998 年，该比例分别下降至 20.2%和 20.0%.在移民最为集中的加州，其福利参与率的下降幅度尤为明显。其中，接受过福利救助的加州移民家庭的比例，由 1995 年的 31.1%,分别下降至 1997 年和 1998 年的 23.7%和 23.2%.不过，在此期间，美国本土人的福利参与率也同样有所下降，从全国来看，其参与率由 1995 年的 15.0%减少至 1998 年的 13.4%[8]1101-1103.显然，无论是对移民，还是美国本土人，美国福利改革均起到了一定的抑制作用，而且它对前者的影响还要甚于后者。然而即便如此，与美国本土人相比，新移民存在更明显的福利参与现象，仍是一个
不争的事实。
二、当代移民的福利财政影响
在过去几十年中，移民较普遍地利用福利救济的问题，引起许多美国人的担忧。在 20世纪 90 年代，加州州长皮特·威尔逊（Pete wilson）认为移民给加州制造了巨大的财政压力，为此向联邦政府索要一笔 14.5 亿美元的拨款，以作补偿[9]71.诺贝尔奖得主、芝加哥大学经济学家加里·贝克尔（Gary S.Becker）也认为，在美国福利体制“磁石”的吸引下，来自经济落后地区的移民的到来，极大地增加政府的财政支出[10]91.莱斯大学唐纳德·赫德尔（Donald Huddle）教授认为，移民在 1992 年给美国政府造成的财政净支出超过400 亿[2]121.总之，在他们看来，移民过多地耗费了美国的福利救济，加重了政府的财政负担。
然而，在移民消耗的所有政府财政支出中，除各类救济性福利费用之外，还包括社会安全、医疗与失业保险等方面的转移支付，以及在公共教育、交通、治安维护等方面使移民个人受益的各类政府支出的费用。事实上，移民利用比例较高的那些纯粹救助服务性质的福利，只占美国全部社会服务支出的很小部分。例如在 1989 年，政府全部支出总额为 20 310亿美元，其中只有 1 813 亿（约 8.9%）用于支付所有“社会救助”（Means-tested Entitlement Programs）性项目，而其余的 91.1%全部用于其他社会服务项目[2]22.另一方面，移民也通过多种途径，包括缴纳各类税收、对政府的捐赠，以及其他由个人流向政府的各种费用支出等，为政府创造了财政贡献。因此，要考察新移民对美国的财政影响，不能只看到他们耗费社会福利的一面，而忽略他们创造财政贡献的一面。相反，只有详细对比其消耗的各类财政支出与经由不同途径创造的财政收入，才能得出移民究竟带来积极或消极财政影响的合理判断。
为深入地研究这一问题，1995 年，美国国家研究委员会召集了十余名来自不同学科的资深学者，组成一个研究组，以新泽西和加州的移民家庭为考察对象，多层面、多角度地对他们缴纳的全部税收以及消耗的各种社会服务与福利进行比较后，得出的结论认为：在不同政府层面，移民的财政影响有所不同。移民给州和地方政府带来了财政负担，但却给联邦政府创造了财政贡献。不过，移民在联邦层面创造的财政收益，不足以抵消其在州与地方造成的财政负担。另一方面，尽管移民的财政影响在短期内似乎是消极的，但由于其影响是一个长期持续发生作用的过程，它不仅仅限于移民的有生之年，而且也涉及移民后代，因此，从较长时间范围看，移民又给美国带来了积极的财政贡献[11]254-294,342.比较而言，该研究
报告既强调了移民对不同级别政府的影响，同时也注意到移民的短期与长期影响，其结论相对客观、公允，也相应奠定了学界在移民的财政影响问题上的认识基调。
那么，为什么在联邦、州与地方政府的不同层面，移民的财政影响却有所不同？其原因在于：首先，与美国的财政税收体制密切相关。一方面，包括移民在内的纳税人缴纳的税款，绝大部分流入联邦国库，但联邦政府用于某些公共服务的财政支出，像国防投入的费用，不会因移民的到来而增加；另一方面，州和地方政府只接受了移民缴纳税收的小部分，但却承担了为移民提供多数社会服务与福利的义务。在 1995 年，加州家庭的平均纳税额为16 227 美元，这些税收虽由联邦、州、地方三级政府共享，但三者分别占 73.7%、18.3%、7.9%[12]74,135.其次，也是各级政府推卸责任的“多米诺效应”的结果。也就是说，联邦政府将本应承担的、为移民提供福利与社会服务的部分职责推给州政府，而州政府又将部分责任转嫁于地方政府。由于地方政府再也无法推卸责任，只能被迫担负起这些义务[13]410.
最终，移民消耗的大部分福利支出，都来自于州与地方政府，而移民所缴纳的税收，又多流向联邦政府。因此总体而言，移民对州与地方政府的财政影响是消极的，对联邦的影响却是积极的。
如上所述，移民的财政影响也呈现一个动态的变化趋势，即在短期内是消极的，而从长远来看却又是积极的。这是因为移民在入境之初，通常经济较为落后，他们一方面接受了较多的福利救济，另一方面缴纳的税收却相对有限，因此给美国制造了一定的财政负担。不过，移民带来的财政负担只是暂时的，并不能反映其长期的实际财政影响。学界有关移民给美国带来负面财政影响的观点，多是建立在静态的短期考察的基础之上，无法准确诠释处于动态变化中的移民及其家庭在较长时期内产生的实际财政影响。因为随着在美国居住时间的增加，移民逐渐积累了必要的人力资本，增强了经济创造能力，缴纳的税收越来越多，并最终超过其耗费的福利，因而给美国创造了积极的财政盈余。对此，国家研究委员会的报告指出，大约在入境 20 年后，移民开始由财政负担的制造者，变成财政盈余的创造者[12]297-362.不仅如此，那些出生及成长于美国的移民后代，在成年后做出的经济贡献，也是移民长期财政影响的一部分。该报告甚至认为，如果以 300 年的时段来计算，平均每位移民创造的财政贡献达 80 000 美元[11]254-294,342.当然，由于未来美国的移民、金融与财政政策等存在难以估测的变数，这个建立于多重假设基础上的长时段预...