社会组织内部管理方法探析
社会组织的内部管理方法探析 —西安市永福社区管理模式的分析 【摘要】：
伴随着我国城市化进程的加快、城市人口结构的变化以及流动人口的大量增加,社会矛盾日渐突出、城市管理难度日趋加大等一系列社会问题,社区作为各种社会矛盾集中展示的基层单位,创新管理方式迫在眉睫。加之,社区居民参与社会事务的意识和自治意识的不断提高,也就对社区管理的不断创新不断进步提出了更高的要求。本文以西安市永福社区为例进行研究,对我国城市社区组织管理体制的缺陷调查,城市社区组织管理取得的成效,以及城市社区组织管理体制存在的问题。最后提出了对策和建议,从而健全完善本地区社区的自主治理,提高社区居民民主参与社区管理的积极性,加快推进城市现代化发展进程。
【关键词】：城市社区;城市社区管理;社区管理体制;永福社区
引言 社区作为一个复杂的地域性社会系统,在其内部存在着各种类型的社区组织。社区组织涉足人们生活的各个领域,在社区中具有重要的作用,是社区管理与发展的主体。内涵丰富、形式多样、功能有别的各类社区组织类型的存在,说明了社区组织的日益多元化趋势,它们为满足人们日益增长的多样化、个性化和多层次的物质和精神生活需要,提供了组织基础。社区管理体制从大政府小社会向小政府大社会的格局演变。社区组织的多元化、利益诉求的多样化、利益主体分殊化成为社区共同体的一个重要特征。目前,我国城市社区出现了几个并行的、功能重叠的群众性非政府组织,如社区服务中心、居民委员会、家属委员会、业主委员会及物业管理公司等,从而形成繁杂的管理体制和不同的运行机制。
一、社区及社区管理的相关理论 （一）社区的内涵和特征 1.社区的内涵 社区是指由相当的居民组成的、依赖一定资源生活其中的、具有内在活动关系与文化维系力的地域性共同体。社区需具备地域规模,一定人口、合理配置以及有效利用社区内资源,才能发挥其作为地域性共同体生活的功能,社区是凝聚基层各种力量的桥梁和纽带。社区是现代城市最基础的细胞,整个社会是由一个个或小或大的社区所组成的。
[1] 从一定意义上说,社区研究是研究整个社会的起点。
2.社区的特征 由上可见,社区一般具有以下特征: 第一、有一定的地域范围。处在一个社区的居民彼此之间对于社区的资源会有一定的依赖性，会产生共同的利益和需求,对自己所属社区在感情上和心理上产生一种认同感和归属感。
第二、具有一些基本的社会功能和一定规模是社区。
第三、居民之间相互互动在社区内比较多,所以社区居民更为熟悉的是社区内的曰常生活。
第四、有一定的共同性。社区是一个社会生活共同体,主要指共同的利益、共同文化、共同意识或价值观等。
（二）社区管理的内涵和特征 1.社区管理的内涵 社区管理主要是指一个固定的区域范围内的社区为满足社区居民的生活基本活动，并由社区内
部不同的组织机构和社会团体组织组成一个管理框架，它发挥着为促进社区的宏观发展和和谐繁荣，对社区正常秩序的维持和创新起着管理协调作用。
[2] 社区管理要达到的目的就是围绕社区居民日常的物质和精神等各方面的需要，有效地利用社区内的有限资料，使各种资源发挥其最佳综合利用价值，从而使社区居民的生活质量不断得到提高，基层民主建设不断扩大，促进社区的全面协调与可持续发展。
在我国，社区管理的概念体现的是一个历史发展过程，从改革开放以来，传统计划经济体制向市场经济体系转轨时期，是伴随着改革开放的不断深化发展，社会结构不断调整、组织管理模式、人们的物质生活、思想文化以及行为方式等各方面的发展变化而提出来的。
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2.社区管理的特征 从社区管理的含义可以看出，社区管理具有下列特点：
第一、社区管理的区域和人群构成相对稳定，他们集中在一个区域范围内受到统一的方式管理，我国的户籍管理制度使在社区生活的人群固定下来，流动性不明显。
第二、社区管理的性质侧重于最大限度地发挥公众性的自我监督管理和自我服务管理，强调社区内部公众的参与性，社区的主体是公众，他们在社区管理中起到举足轻重的作用。
第三、社区管理的组织形式多样化，社区管理不单是社区内部的管理问题，它要受到特定的党政机构管理，根据党政机构的职能机构设置，承担着各职能部门的部分职责。
[4] 街道党工委和办事处是社区的主要行政管理主体，其它政府职能机构的派出机构起着辅助作用。
二、西安市永福社区管理的现状分析 （一）西安市永福社区管理的简析 永福社区成立于 2004 年 12 月，隶属于小寨路街道办事处，属纯板块型社区，辖区占地面积 0.8平方公里。共有小区、院落 12 处，企事业单位 7 个，常住居民 1973 户，人口 5524 人。
[5] 永福社区南与市政府小区相交，东临永松路，西临太白路，北有南二环，交通便捷。永福社区内设党支部、居委会、计划生育工作站、社会事务工作站、文化体育工作站、综合治理工作站、劳动保障工作站。目前，永福社区存在着：房老、路老及住区居民中空巢老人多的“三老”问题。
（二）西安市永福管理的现状 经过十年的创建实践,西安市小寨路街道永福社区积极推进社区在领导体系、共建机制、服务格局、管理模式等方面建设,取得了一定成效。
1.加强建设,构建稳定祥和的社区 一是在街道党工委的领导下,建立和健全了社区党支部委员会、社区居委会等组织机构,并且建立了在社区党支部领导下的工作联系会,协商议事委员会、共青团、工会、妇联等特色的群团工作服务机构。
二是开展各种有益的活动。社区各党支部开展有声有色的活动,为党组织在社区工作中发挥作用创造了条件,使把党建工作延伸到社会的每个角落。如各社区党组织还利用市民学校、法律讲堂、志愿者服务队等多种活动为载体,定期深入社区、居民点和院落面对面的向居民积极宣传党的路线、方针、政策,开展法律法规、精神文明建设、民族文化传统、自然科学、人文学科等知识的宣传教育。为下岗职工进行再就业培训,对弱势群众尽量做到应保尽保,把党的关心送到每户低保户手中。
三是为群众做好事、办实事。永福社区,成立了党支部领导下的协商议事委员会,就社区建设、精神文明创建活动等具体内容开展一事一议,为群众做好事、办实事,得到广大居民的认可,收到了良好的社会效果。
2.推进社区自治工作 永福社区以党组织为领导核心,以居民委员会为自治主体,以社区公共秩序、民意表达、诉求反馈、邻里关系、居民服务、矛盾调解,以及居住环境管理监督等为主要内容,通过整合社区组织力量、培养选拔社区自治带头人、加强社区各类自治平台建设、大力培育社区服务机构、拓展和强化社区服务等,不断拓宽自治活动的涉及面,发动更多居民参与社区自治,力求达到“共治共享”的社区格局。
3.健全各项规章制度,规范社区工作 针对社区流动人口多、下岗工人多、社会弱势群体集中而且城乡结合部又有失地农民和失业人
员的特点,大多数社区都建立健全了规章制度,用制度管人。据统计,永福社区结合自己的特点,建立了具有针对性和可操作性的制度,如《社区成员代表大会议事制度》、《居民委员会定期报告工作制度》、《社区环境卫生清扫工作制度》、《下岗职工办理城市低保工作制度》、《人口计划生育管理和服务制度》等十多项制度。
4.以社区为平台,丰富居民精神文化生活 永福社区在各级党委、政府的领导下,以维护广大居民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点,把做好新形势下的群众工作作为社区工作的重点,突出以人为本,服务居民的宗旨,全力做好社区的精神文明建设。
[6] 加大文化建设力度,进一步完善社区文化设施建设,为群众提供休闲娱乐场所。充分调动群众参与文化活动的积极性,抓好各类业余文艺骨干的培训。以各种节日活动为载体,举办节日庆典、全民健身日等文体活动,进一步繁荣社区文化。深入开展“文明家庭”、“社区志愿者服务岗”等精神文明创建活动,提高居民素质,营造良好的氛围。加强设施和阵地建设。通过多渠道筹集资金10 万余元,购置了30 台电脑,建立了一个 200 多平方米的信息工程共享工作站,解决了居民看书读报难的问题。
5.创新工作方式,服务群众 永福社区联合政府相关职能部门推行“党务、政务、警务”三务下沉社区。党务下社区即党务工作定期在需要的社区、居民点和院落开展党务专题培训。政务下社区即社区人员定期到居民点和院落收集需要办理的居民诉求等,集中办理。警务下社区警务人员定期到社区居民点和院落办理第二代身份证、了解特殊群体状况等警务工作。将原有的群众上门办事变为主动上门为群众办事,将社区服务由被动变主动。
三、永福社区管理当中存在的问题 西安市永福社区在社区管理创新方面取得了一些成绩和经验,但在实际工作中还存在一些不容忽视的问题。主要有以下几点: （一）社区建设政府投入不足 社区建设作为公益事业的重要部分。由于地方政府自身财力薄弱等的原因,社区建设投入的资金不足,阵地经费投入不足。社区居委会的经费从上级定额下拨的,难以拿出大量资金投入社区建设中,造成难以制定长远计划,甚至造成计划搁置。目前,金山社区主要经费来源为街道办事处编制内人员工资和人头经费由财政拨发,居委会干部工资由民政部门少量补贴,除此以外的工资缺口和办公经费要靠街道和社区组织自办经济去创收解决。
另外,加之政府部门工作大量进驻社区,增加了社区办公经费和各类费用的大笔开支,在一定程度上影响了社区正常开展工作。
[7] 虽然社区经费经过几次上调,但与当前物价水平相比,社区工作人员的待遇仍然偏低。根据现有政策和财政安排,目前每个社区每年的工作经费是 5 万余元。而社区每年用于办公、交通、通讯、水电等正常幵支,大多在 6 万元至 8 万元之间,明显是入不敷出。而区级、街道各部门安排下来的阶段性工作,又存在三个问题:一是运行费用紧张,只是限期要求社区将工作保质保量完成好,而未安排相应的工作经费,势必挤占社区本己紧张的运行费用;二是费用太少,完全不能满足正常的工作幵支,如人口普查、经济普查等工作,按照上级部门的下发的数目,每名工作人员最终到手的只有几十元钱的补助,明显过低;三是转得慢,费来得不及时,由于这样那样的手续和流程,经常出现社区干部自己垫钱干工作,过很长时间工作费用才划拨下来,不利于高质量的完成工作,也容易打击到社区干部的积极性。
（二）居民参与社区建设程度不高 随着我国经济、政治体制改革的不断深化发展,社会主义现代化建设的进程的不飯加快,各项民生工程也在进行有条不紊的建设,永福社区的工作量也因此加大。社区是党和政府在基层民主自治的组织基础和执政基础, 从社区的外延分析,社区是基层群众幵展自我管理、自我服务、自我发展的一个区域性的机构,但从现实来看,社区已经逐步演变成上级政府、部门的职能延伸。长期以来,永福社区居委会承担了许多由政府委派的事务性工作,比如街道、公安、市容管理、妇联、环卫等政府各部门都不断地给居委会下达任务,而且许多任务还规定了明确的指标和考核办法,直接导致居委会成员整日疲于完成上级下达的各项任务和指标,根本没有更多的时间去听取社区群众的需求和心声、去研
究和解决社区居民最关心和急待解决的问题,不能够全面的履行社区居委会的职责,大大减少了社区居民对社区的认同感和归属感,造成社区大多数居民群众的社区意识淡薄,把社区管理工作看作街道办事处和居民委员会的事,对社区管理工作不关心,参与社区事务程度不高,特别是对社区建设和创新缺乏认识。也造成许多通过组织居民自治能够解决的问题,大多变成社区干部“一头热”,居民群众无动于衷。
（三）管理人员的素质与专业化职业化社区队伍要求存在差距 在社区管理创新的进程中,迫切需要一大批年轻的、有服务社会理念、具备社会工作经验和专业知识的社区管理人员。目前,永福社区工作者队伍主要由原居委会干部、企业下岗职工和其他社会人员构成,社区工作人员的平均年龄 40 岁,大专以上学历的占 60%, 缺少高学历层次的社会工作毕业人员;社区干部的年龄和学历水平差别较大,既有工作经验丰富的老同志,也有高学历的年轻人,多数人员没有相应的专业技能,管理和服务的知识欠缺。这虽然与过去比较,从年龄结构、知识水平上均有较大的改善,但与现代社会对社区管理的要求相比,社区工作人员的整体素质水平还有一定的差距。再加之,社区工作量逐年增大,社区人员配备明显不足,社区千部队伍不稳定。永福社区大多只有 3-4名社区干部,平均下来每人要摊上十几项长期性工作,而上级安排的临时性工作则更多,工作任务繁重,大都是靠社区的一些热心居民义务帮忙或者花钱请人“打零工”;社区成立以来,共有 5 名社区干部流失,占总数的三分之一,极不利于社区工作的开展。此外,近年来,区政府虽对社区干部待遇有所提升,但总体待遇水平仍然偏低,工龄待遇、成绩待遇等没得到较好体现。
（四）社会中介组织力量薄弱 社区管理主要包括人口、环境卫生、治安、文化教育、社会保障等诸多事务,仅依靠社区工作人员是不能完成的。因此,专业社会机构团体、社会中介组织单位、社区志愿者队伍等非政府组织参与到社区中进行协助管理是必然之举。永福社区长期以来政府机关直接包办了社区的一切社会事务体制和工作方法,忽略了培育和扶持专业社会机构和中介服务组织等,造成社区内非营利型社会组织缺失,社区内社会组织力量薄弱。同时,社区己有的社会中介组织发育不成熟、发展不规范、功能不健全,给有关部门带来较大困难。其中社区内发展的设立专业化的社会中介组织机构数量较少,根本不能满足社区发展的需要;社区医疗服务、社区文化站等设施陈旧、服务项目少;家政、劳务中介和房产中介等组织虽相对较多,但很多存在服务不到位、收费不合理。
四、永福社区管理的对策建议 （一）转变政府职能,建立有效的社区自治机制 要实现政府依法行政和社区依法自治的有效互动,就应以社区自治为价值取向或目标导向,转变政府职能,创造制度规范,建立有效的社区自治机制,逐步培养居民的民主意识和民主参与行为。
1.构建社区自治机构 社区管理创新最重要的目的是让社区成为社会成员利益共同体和社会自治管理的载体。因此要构建由社区成员代表大会、社区居民委员会、社区议事委员会、社区管理委员会以及各类社会组织组成的社区自治机构,并遵照民主自治原则运作社区,保证社区自治。
[8] 社区成员代表大会具备决策和监督的职责,作为社区的决策机构,也是社区的最高权力机构,其成员由社区全体居民直接选举产生。社区党组织承担社区的党建工作任务,负责整合社区党员,开展党组织活动。社区居委会成员由自荐、民主推荐等方式,经社区成员代表大会选举产生,实行任期制,居委会对社区成员代表大会负责,并受其监督,是处理社区具体事务的执行机构。社区建立协商议事机构由社区内的人大代表、政协委员、企事业单位代表、居民代表组成,履行好协商议事、民主监督、提建议等职责,对社区的重大决策和管理活动等起到一定的影响作用。
2.制定完善的社区自治章程 制定完善的社区自治章程，从办事公开、服务承诺、评议考核等方面完善相应的社区规章制度,保障社区管理法规化、有序化。
[9] 首先,健全社区党组织领导旳社区居民自治机制,发展社区民主选举制度,深入开展以自我管理、自我教育、自我服务为目的,.以居民会议、议事协商、民主听证为形式,以居务公开、民主评议为主要内容的民主决策、管理和监督实践,使居民自治向制度化、程序化、规范化、法制化全面推进。其次,深化社区管理体制改革,形成政府行政管理与社区居民自治有效衔
接的良性互动的工作局面,理顺社区居委会与相关组织的工作管理,培育社区公益性、服务性、互助性社会组织,充分发挥辖区内企事业单位、社会组织、专业合作经济组织在社区中的协力作用,推动社区居民民主管理社区的公共事务和公益事业的有序互动。最后,居民参与的机制。根据法定程序和民主程序,健全社区激励机制、社区责任机制等规章制度,建立完善成一套全面、完整的居民参与机制,促使居民参与社区推向规范化、制度化,保持居民参与自治建设社区的积极性。
3.鼓励居民广泛参与 发展自治离不开居民广泛参与,因此要从满足社区居民的需求出发,广泛开展医疗卫生服务、文体教育活动、对低保、残疾群众的特殊服务,让社区居民得到实惠和利益,才能充分调动社区居民的积极性参与。培育和发展服务性、公益性、互助性社会组织,加强党组织对社区各类社会组织的领导,引导各种社会组织和志愿者服务队参与社会管理和服务,利用政府购买服务、项目资金等途径,鼓励和支持社区居民开展互助服务,提高居民的组织化程度,增强社区自治功能。
（二）加大资金投入,建立多元化的社区经费筹集机制 经费保障是社区居民委员会正常运转、社区居民委员会成员和社区专职工作人员安心工作的基础。可以建立起以政府投入为主,社会各界捐助的多元化的社区建设的长效投资机制,拓宽社区建设资金渠道。
1.进一步加大对社区工作的专项资金投入 社区经费遵照“费随事转”的原则,凡是属于政府事权范围内的项,原则上由政府投入。根据实际需要将社区工作经费、人头经费、服务设施以及信息化建设等经费纳入财政预算范畴统筹考虑,财政通过基数调整或转移支付予以适当支持,实现社区管理的预算支出与群众日益提高的公共服务需求一致,增长速度与生产总值的增幅一致,社区工作人员工作水平与其他相关工作人员一致。随着财力增加适度增加,建立社区办公经费的建设经费增长机制,落实社区公益事业专项补助资金。
2.构建多元化的资金投入方式 对政府投入结合社会投入、社会化结合产业化、无偿服务结合有偿服务的社区事业投入和发展机制进行探索,广泛的吸纳大量的社会力量和社会资金投入到社区基础设施、社区管理运作和社区服务项目中,建立形成多元化的社区经费筹集机制。
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3.引入市场机制发展社区服务的理念 引入市场机制发展社区服务的理念，转变社区服务不能营利的意识和观念,正确认识福利服务、微利服务和赢利服务三者之间的关系,在多层次、全方位上下功夫向社区提供的有偿服务,以有偿养无偿,以有偿带动无偿,进一步提高社区自我发展的能力,做到便民又赚钱,有力地推动社区服务产业成为新的经济增长点。
（三）整合社会资源,建立多重管理的社区运作机制 1.提升社区居民的民主参与认识 社区居民自觉自愿参与社区事务或社区活动的程度是检测社区发展的一项综合指标。通过对社区建设和社区管理的开展深入人心的大力宣传,使社区居民加深对社区、社区管理、社区管理创新的概念和意义的全面认知,激发社区居民参与社区建设的积极性,筑牢社区居民对社区的归属感和认同感,产生创建美好社区的夙愿。从满足社区居民日益增长的需求入手,采取多种方式,即通过扩大服务对象,增加适应形势发展变化的需要服务项目,拓宽社区服务的内容,运用网络、信息等高科技手段,向社区居民提供方便、快捷、高效、全面的社区服务,增加服务设施的使用率,居民参与社区建设的积极性和主动性得到增强,社区居民的民主参与认识得以提升。
2.大力培育社区中介组织。中介组织具有独立性、公益性、非营利性、正规性、自愿性的特征。具有填补了政府用于社会发展方面的资金不足,开拓大量的就业机会,增加资源运用的透明度和合理性,为各类弱势人群和发展滞后的社区提供多方面的帮助等作用。社区内丰富的社会资本推进社区有效的管理,通过有效调动社会各类资源,大力培育中介组织,为社区居民提供包括社会保障、社会福利、社会维权、社会辅导等各种急需的专业服务,满足居民的的迫切需求,改善社区居民的生活方式,有效的帮助弱势群体、边缘群体实现自助自立,而且可以预防和解决社会问题,化解社会矛盾与冲突,充分发挥其“良好的润滑剂作用”、更好地维护社会稳定。
（四）拓展社区服务内容,建立完善社区服务机制 社区管理是一种自我服务、自我管理。根据社区管理服务化和社区管理规范化的创新构想,要以服务为抓手,拓展社区服务内容,建立完善社区服务机制,开展让居民群众满意为最终目标的社区建设。
1.拓展社区服务的主题集合市场、行政和志愿互助的力量作用,打造市场提供服务、政府公共服务和社区居民志愿互助服务相互衔接的社区服务体系。第一,规范管理己推行的政府公共服务,如就业、保险、救助、医疗、计生、教育、治安等,努力在服务质量上有所提高,第二,鼓励各类组织、单位和个人在社区建立与居民生活密切相关的家政、物业管理、居家养老、职业介绍、政策信息咨询等服务网点系统,进一步拓宽服务领域,大力发展社区便民服务业,幵发社区就业岗位,加速推进社区服务市场化、实体化、社会化进程。第三,鼓励公务员、教师、青少年学生、专业技术人才以及离退休人员参与助残、帮困解难、老年服务、小孩托管、法律援助、精神安慰等志愿者服务项目,建立健全社区志愿者注册登记制度和社区志愿者服务激励制度等相关制度,志愿者在服务社区帮助居民的同时,也能享受到组织和其他志愿者的服务和帮助。
2.建立规范的社区服务体系 随着社区服务功能向综合型、集约型、主动创造型转变,社区建设与管理也相应有了更高的要求,因此要依托服务信息平台,建立规范的社区服务体系。第一,运用信息化手段,实现社会管理动态化。通过加强街道综治信访维稳中心信息平台标准化建设,健全流动人口信息管理系统,摸清流动群体的底数,实现人口信息实时动态管理和资源共享。第二,采取科学技术手段,完成数字化社会管理。在治安、城管、打击非法营运等场合全程釆用电子监控系统,实现发现线索和搜集相关证据能够及时、有效和全面,对动态防控和震慑违法犯罪发挥重要作用。第三推行网格化管理方式,促使社区管理精细化。社区依据面积、人口状况、治安情况、地理环境、企业单位数量以及管理难易度等因素划分为若干个责任网格,实行管理员、协管员、督导员、警员等多员管理一格的责任捆绑管理模式,推行“多网合一,一网多格;一格多员,全员参与;同格同责,同奖同罚”,真正做到主动防范于事前、治本管理常态化。
结论 社区管理模式转型是一项系统工程,需要站在国家和社会治理的高度,从理念、文化、制度的历史与现实等诸多方面进行系统思考。现阶段我国正处于社会转型期，社区管理在社会转型发展中扮演一个重要角色，社区生活质量必将逐渐成为社会生活质量的重要表现形式。我国现阶段还在社会主义发展初级阶段，我国的国情和社区现状决定我们在社区管理模式创新方面不能一味追求快，看成绩。本文主要想通过对泉州市金山社区管理的分析,及时了解社区管理的现状,对城市社区资源分布不平衡状况的改善具有很强的实际意义,从而促进社区文化与经济、政治、社会的进一步协调发展有一定的指导意义。
【引文注释】
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【参考文献】
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