地方国企出资人财务监控体系的框架构建
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来源：网友投稿
摘要：文章针对省（市）国有企业的实际情况，构建了一个不同于中央国有企业的有效财务监控体系，分级所有、分层运作、多方监督、全层监控。以省（市）国资局行使国有资产出资人的权利，建立一个多角度的监控主体、利益独立、职责明确的国有企业财务监控体系，利用国资委正在编制的经营预算体系，与财务适时监控体系、财务监控评价体相协调，可以实现内外监控相结合、事前监控、事中监控与事后监控相结合，最终确保出资人财务监控目标的实现，即地方国有资产的保值和增值。
关键词：地方国企；出资人；财务监控
据《中国统计年鉴》和财政部网站上等相关数据显示，2003-2009年，国有企业销售收入年均增加2.2万亿元，实现利润年均增加2700多亿元，上缴税金年均增加2100多亿元。国有企业整体实力和综合素质不断增强，国有经济活力、控制力、影响力显著提高。其中2008年受国际金融危机的影响，营业收入和利润大幅度下降。2009年国家实行宏观调控经济状况好转，国有企业营业收入225087.3亿元，同比增长5.9％；实现利润1.3万亿，同比增长9.8％。与此同时，国企改革的问题与不足也暴露无遗。如仍有出资人代表职责还没有完全履行，监管不力、职责不到位的情况存在；又如政企分开、政资分开、所有权与经营权难以真正落实，有效的国有资产监管难以真正到位。
一、地方国有企业经济运行现状
财政部网站近日刊登了2010年1-3月国有及国有控股企业（包括中央企业和36个省、计划单列市国有及国有控股企业）的经济运行情况，充分显示了国有企业的经营现状。
第一，地方国有企业营业收入。2010年1-3月，国有企业累计实现营业总收入65101.1亿元，同比增长43.2％，2010年一季度比2009年四季度环比下降6.4％。其中地方国有企业累计实现营业总收入23181.8亿元，同比增长39.9％，2010年一季度比2009年四季度环比下降10.5％。
第二，地方国有企业实现利润。2010年1-3月，国有企业累计实现利润4088.2亿元，同比增长75.8％，2010年一季度比2009年四季度环比下降0.2％。其中地方国有企业累计实现利润1119.3亿元，同比增长1.7倍，2010年一季度比2009年四季度环比下降23.1％。
第三，地方国有企业应交税费和已交税费。2010年1-3月，国有企业应交税费6002.7亿元，同比增长37.2％，2010年一季度比2009年四季度环比增长12.5％。其中地方国有企业累计应交税费1350.8亿元，同比增长27.7％，2010年一季度比2009年四季度环比下降1％。
2010年1-3月，国有企业已交税费5733.9亿元，同比增长30.6％，2010年一季度比2009年四季度环比增长13.2％。其中地方国有企业累计已交税费1318.6亿元，同比增长21.6％，2010年一季度比209年四季度环比增长7.5％。
地方国有企业销售利润率、成本费用利润率和净资产利润率分别为4.8％、5.1％和1.8％。上述数据显示，地方国有企业受2008年国际金融危机的影响，其效益从2003年以来首次下降后，经过2009年的休整，目前的运营正常。如何增加国有企业的效益，挖掘国有企业的活力，尽量使其受危机的影响降到最低程度，使其在各种突发危机中立于不败之地，规范财务管理，加强财务监控尤其重要。
二、构建新型地方国企出资人监控体系的原则
我国国有资产不仅数量庞大，且分布很广、战线过长，必须在坚持国家所有的前提下，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，对国有资产施行分级监管。
建立完善的系统适合我国地方（省、市）国企出资人的财务监控理论模型，全方位布设和实施财务监控网络体系。对一个大型国有企业而言，要实现对整个集团财务活动的有效监控，单靠一两项制度、措施很难达到，必须要设计一套完整的财务监控制度体系。我们设计的省市级的国有企业出资人财务监控体系是按照“分级所有，三层（或两层）运作，多方监督，全程监控”的基本模式。同时实施全面试行监督检查作业规范，加强对企业重大决策和重要经营管理活动的实时、动态监督。一是要首先坚持“一级政府、一级产权、一级信用”的原则，各级政府对所属企业拥有完整的所有权和财务收益，产权明晰，监控主体明确。二是要遵循决策、监督和执行相分离的原则，监督者与被监督者之间没有利益关系。三是要坚持顺向监督的原则，也就是说，监督者必须来自被监督者的上级或同级、或者是独立的第三方。四是要保持财务监控部门的独立性是监控机制有效运行的根本保证，而财务监控部门的独立性又是由其成员的独立性来保障。五是要监控的有效性需要来自监督者的能力及经验保障。
三、构建地方国企出资人财务监控体系的框架
本文针对省（市）国有企业的实际情况，构建了一个不同于中央国有企业的有效的财务监控体系，分级所有、分层运作、多方监督、全层监控。
第一，“分级所有”：是指地方（省、市）人民代表大会委托地方人民政府代表国家履行出资人职责，享有所有者权益。各级政府分别设立国有资产监督管理机构（简称国资局），依法履行出资人职责，对国有资产进行监控，实现国有资产保值增值，防止国有资产流失。
第二，“三层运作”或“两层运作”：针对地方国有企业对国计民生的影响力不同分别建立“三层运作”或“两层运作”。一是以资本为纽带建立“国资局-国有资产营运机构-国有企业”三个层次的基本框架来监督国有资产，国资局作为监督主体，监督国资运营公司；国资运营公司作为监督主体，监督国有企业，以外派监事会监控为主。对于国有企业来说，除受国资运营公司的直接监督外，还受到国资局的间接监督。二是相对于中央国企而言，有的省市级的国企在资本金和规模上都比较小，为了减少中间层次的委托链从而减少委托代理成本，可以设计一个两层次的监控体系，由地方国资局直接监控国企，以财务总监直接监控国企为主。
第三，“多方监督”：明确国资监控机制的核心是国资局，国资委根据宏观经济政策和市场经济状况，制定地方国企经营预算制度，地方国资局行使好国有资产所有者权力，监督好国有资产经营者，并在政府审计及外派监事会和由国企独立董事组成的审计委员会、财务总监等监控主体的相互配合下，做好直接监督和间接监督、外部监控和内部监控相互协调，使国资监控机制充分发挥作用，以确保国资的保值、增值。除了省属重点大型国企需要国资局派出监事会以外，其他的国企就成本效益层面就没有必要派出监事会，由国资局派出财务总监来对企业进行财务监控。
国资局的外部监控：对于省级的国有重点大型企业，由独立性最强的外派监事会为主，其他的监控主体为辅。其中，政府审计、外派监事会主要是对国有资产产权管理部门、营运机构等在资产评估、产权转让、国有股权管理等方面进行的监督。外派监事会下设审计委员会，主要涵盖政府监控和注册会计师社会监控的协作，侧重于宏观监控和结果监控，与公司外部的独立审计机构进行交流，选择独立审计机构对公司财务进行社会监控。基于专业信任关系，监事会有理由相信会计师事务所出具的审计报告的真实性，无须对同一内容进行重复监督，让会计师事务所对其出具的报告真实性、完整性、准确性承担全部责任。为了保证审计委员会的独立性，充分发挥其监控职能，审计委员会应全部由外部独立董事组成，并且由具有财务、会计、审计、管理、经济、法律等专业知识和技能，具备良好声誉和品行的专业人士组成，接受监事会的授权和直接领导，主要是协助监事会对董事会受托责任的履行情况及财务决策行为进行监督。
国资局的内部监控：主要由委派的国有企业财务总监实施。国资委作为国有股东的代表，拥有聘用委派董事、监事和财务总监的权利，进而间接拥有国有企业日常运营及重大决策的权利。作为出资者利益代表，财务总监更多的是关注国有股东的利益是否受到侵害，在行使监控职责时，其工作原则是事先预防、事中纠错和事后挽救，定期以书面形式向委托者（国资局或监事会）报告企业财务状况；对企业发生的较大数额的项目投资、产权变动、资产抵押等事项，事前向监事会报告，并做出及时、恰当的专业评价，以防不当行为的发生。由财务总监对国有控股公司实施的适时财务监控，既有利于省市国资局掌握充分的信息，又有利于降低监督成本。财务总监以所有者利益代表的身份进驻企业，承担监督国有资产运行、参与企业重大经营决策、审查企业财务报告等职责，重点对经理层的财务执行行为进行有效监督。这种经济监控制度，是从产权角度行使权力，体现了一种来自产权约束的监控关系。
从上面的分析可以看出，“三层次”的财务监控是以国资局外派监事会为主体，“二层次”的财务监控是以国资局委派的财务总监为主体。两者的有机结合，构成了比较完整的地方国有企业财务监控体系。
第四，“全程监控”：即事前、事中和事后财务监控相结合。国资委对国际金融危机的影响一直高度重视，国务院国资委主任李荣融称：在未来国资改革工作中，将以落实出资人机构定位为切入点，着力完善国有资产监管体制机制。为强化出资人财务监督，完善出资人财务监督工作体系，探索建立企业财务信息公开披露、境外企业国有资产监管等管理制度，2009年将首次公布中央企业年报，并将加快完善国有资本经营预算的相关规章制度。从而加强财务预决算管理、信息化建设和其他基础管理。国资委对省市一级的经营预算体系设计是独立的，是对地方国企的事前监控，并为期间经营业务的开展提供依据，也就是说可以做到适时监控，及时发现企业经营行为有可能危及国有资产安全、造成国有资产流失或者侵害国有资产所有者权益以及其他重要的紧急情况。经营预算体系还是业绩评价体系的依据，是事后监控，是考察企业一个经营周期的业绩情况的考证。业绩评价体系也是对经营者激励的标准。
总之，有效的省市一级国有企业出资人监控体系是全方位、多层次、多重机构组合而成的监督体系，国资委作为宏观调控机构，地方国资局作为具体的执行机构，应该能实现各个监控主体相互配合、协调制衡，内外监控机制共同发挥作用，全程监控和期间监控相结合，最终实现国有资产保值增值。
参考文献：
1、郭复初.建立“两级三层”新型国有资产管理体制的构想[J].财会通讯,2003(6).
2、徐虹,杨亚达.国有控股公司财务监控体系的构建[J].经济理论与经济管理,2005(10).
3、2009年1-12月全国国有及国有控股企业经济运行情况[DB/OL].中华人民共和国财政部网,2010-02-10.
（作者单位：陈昌龙，安徽工业大学管理学院；方瑛，安徽国际商务职业学院管理系）