深化林权制度改革促进森林可持续经营的基本思路探讨
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来源：网友投稿
摘要：文章对林权改革和森林可持续经营的相关理论进行了阐述，提出了影响森林可持续经营的主要因素，对林权改革前后的森林经营状况进行了描述，总结出森林经营状况变化的原因，具体描述林权改革前后森林经营情况，并提出了巩固林权制度改革成果和促进森林可持续经营的相关建议。
关键词：林权制度；改革；可持续经营；基本思路
森林是国民经济的重要基础，更是生态环境建设的主体，在实现国家可持续发展中具有不可替代的作用。1992年联合国环发大会后，森林问题得到了国际社会的广泛关注，世界各国都在积极寻求新的林业发展模式。为了加快林业改革，消除林业发展的体制和机制性障碍，2003年6月，中共中央、国务院做出了《关于加快林业发展的决定》，福建、江西、辽宁等省按照中央林业决定精神，首先拉开了集体林权制度改革的序幕，而且取得了非常不错的成就，本文通过对林权改革对森林可持续经营的影响的描述，以及分析改革前后森林经营状况和变化的原因，提出了更多有关森林可持续经营的建议。
一、林权改革对森林可持续经营的影响分析
（一）产权对森林可持续经营的影响
只有在林权明晰到户后，山林经营才会由过去被动、粗放的经营管理转变为主动的参与式高效经营管理。只有林农把“山当田耕、竹当菜种”的经营理念深入人心，林农才会加大对林地的投入，重视防火，学习林业科学技术，统一栽植、统一地膜、统一覆盖，并开展立体复合经营，这样造林成活率、保存率就会得到提高，对森林的可持续经营非常有利。
（二）税费对森林可持续经营的影响
税收政策对森林的可持续发展有重大影响，就我国的林业而言，育林费占木材销价的9％，林业“三费”占木材销价的16％。由于税费负担过重，加上木材统一收购，林农基本上无利可图，林农的实际利润非常少，利益分配严重扭曲，导致林农对林地的经营漠不关心，一般都是只关心砍树、卖山，没有造林的积极性，森林资源不断匮乏，对森林的可持续经营能力大为削弱。
（三）经营形式对森林可持续经营的影响
在森林经营中严管当然重要，但严管和放活是相互依存的，必须把两者统一起来，做到因地制宜，对不同森林资源实行不同管理模式。比如将集体未承包到户的荒山、荒地、荒坡、荒滩以较高的起价拍卖给有能力的个人或单位，由其投入资金、劳力等发展林业，这样荒山得到充分利用，对林业的可持续经营也有利。在经营形式上，合作经营、股份经营、承包经营等多种所有制成分并存、经营主体多元化、经营方式多样化的森林资源经营，大大鼓励了各种社会群体体参与森林经营和林业建设，林业发展得到了加强，林业的经营得到了重视，同时对森林的可持续经营相当有利。
（四）流转机制对森林可持续经营的影响
林地使用权流转方式可归为承包、租赁、股份合作、折价转让等多种形式。由于林地流转制度不规范，就难保公平交易。另外，林地定价缺乏科学依据，随意性较大。而林地流转中都是买方说了算，造成转让价格偏低。还有，林地转让中过程有的收取工作费用占交易价比例过高，加大了交易成本，不利于林地流转，以上因素都不利于森林的可持续经营。另外，对于依靠耕作林地或大部分依靠耕作林地来增加收入的林民，经常把刚刚获得的林地使用权和林木所有权轻易转让掉，很多只是口头合同，没有书面合同，农民的经营自主权得不到尊重，使其失去从耕作林地增加收入的机会，只有按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，引导林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置，促进林业经营规模化、集约化经营，从而推动森林的可持续经营。
二、林权改革前后森林经营状况及其原因分析
（一）林权改革前森林经营状况
一是林地所有权和经营权含糊不清。由于林地所有权和经营权含糊不清，农村集体林地所有权归集体所有，林地、林木所有权与使用权的高度统一，投资经营主体不明确，产权不清晰，责、权、利联系不紧密，形成了“春天栽，秋天黄，冬天进锅堂，明年再重忙”的恶性循环，造成了人力财力的巨大浪费。另外有的地方出现“谁造谁有”的现象，但这种“谁造谁有”无法落实，有的甚至认为是“谁占谁有”，出现了抢造集体山地，强占国有林经营区的现象。二是林业投入效益低，林农没有积极性。由于林业投入效益较低，投资环境不好，生产周期长，资金周转慢，林木价格低，利润又低，林农都不愿意也不敢投资。三是林业建设的投资机制不健全。由于林业建设的投资机制不健全，投入主体单一，栽种与管理防护脱节，严重制约着林业的发展。四是林地的高度分散化。
由于林地使用权主体组织程度较低，有的集体林区在落实林业生产责任时，遵循所谓的“公平”原则，却造成“一山多主、一主多山”的局面。由于林地的高度分散化，对森林的管理和适度规模经营都产生不利影响。严重阻碍了林地的商品属性与市场机制的引入，导致林地流转的非市场性、流转程序的不规范性，流转内容的不完整性、流转价格的不确定性等。
（二）林权改革后森林经营状况
1、农民更加追求经营林业的效益
广大林民更加追求经营林业的效益，主动思考实现效益的途径和办法。由此出现了各种新的农村林业合作经济组织和实体，有的采取自愿组合，联办林场，劳力互补互换。有的采取股份合作经营，效益共享，按股分红。同时与各方利益紧密结合的新的林业经营规模正在形成和扩大，这种新的经济合作组织以产权关系为纽带，是新的利益结合体，与过去僵化的集体经济模式相比，经营活力明显增强，有力促进了林业生产力的提高，促进了农村经济管理方式的转变，推进了农村市场经济体制的建立和完善。同时促进林业生产要素向林业龙头企业、林业经营能人集聚，创建产供销一体化、公司加农户的现代林业产业体系，不断提高林业的经营效益。
2、森林有序有节奏的砍伐
农民更加珍惜自己的林子，把山林当作命根子，把看管林子看作是自己的事，自觉维护意识、自我保护意识大大增强，很多农民自觉砍伐时先砍“老的树”，留下中壮年的树，既算经济效益账，又算可持续经营账。集体林过去是少数人被动管护，现在是千家万户自觉管护，管护的力量大大增加，管护的面积大大扩展。许多竹产区，过去政府每年都要发布布告，强制要求护笋养竹，现在则成了农民的自觉行为，效果更加明显。此外，管护机制的转变，还大大减少了政府管理成本开支，减轻了林业部门工作压力。盗砍滥伐明显减少，森林资源持续增长。
3、森林经营状况变化的原因
在产权不够明晰前，经常出现森林资源“公共地悲剧”，因为每个人都想如果只有自己砍几棵树，只要别人不砍就无关紧要，自己却可以得到利益。如果其他人都砍自己却不砍，自己就要吃亏，最后的结果就是砍总是比不砍划算，到最后林子是只有人砍，没有人种。林子变的越来越少，林农的收入也慢慢变少，森林完全没有可持续经营的能力。哈丁认为对公用地悲剧的防止有两种办法：一是制度上的，即建立中心化的权力机构，无论这种权力机构是公共的还是私人的——私人对公用地的拥有即处置便是在使用权力；二是道德约束，道德约束与非中心化的奖惩联系在一起。实际上，林权改革就是采用的第一种方法，产权明晰以后，实现了“山定权、树定根、人定心”，确立了林农经营的主体地位，林农积极性变强，开始学习林业技术，争山栽种树苗，积极防火等，这样森林经营状况当然好。减轻税费，林农可以从中获得更多的利益，林农就会更好地经营自己的林地，保持森林的可持续经营。放活经营后，会出现合作经营、股份经营、承包经营等多种所有制成分并存、经营主体多元化、经营方式多样化的森林资源经营格局，鼓励了各种社会主体参与森林经营和林业建设，不断增强林业发展活力，对森林可持续经营有很大帮助。
三、深化林权制度改革促进森林可持续经营的思路
（一）林业产权制度改革政策要稳定
给农民经营的自留山和分包到户的责任山，要稳定不变。这是维护林业政策连续性的需要。如果政策三五年一变，林农就不敢对林地进行投入，也不会太重视林地管理，森林质量提不上来，对森林的可持续经营非常不利。
（二）因地制宜选好机制
造林机制改革涉及到各个地方，我们应该既要考虑各个地方的社会经济条件，比如林农的造林习惯，村里干部建设情况，林农和集体经济状况等，又要因地制宜，不要什么地方都采取一样的机制，要根据不同立地条件、不同树种、不同营林目的，确立不同的机制。总之，无论采取哪种机制，必须达到调动林农造林管林护林积极性、推动林业可持续经营的目的。
（三）严格把好资产评估关
资产评估是林权改革中的一项基础工作，也是最重要的一个环节，科学合理地确定底价是保障集体资产不流失，经营者利益不受损，参与者积极性不挫伤的首要前提。林业资产不同于一般商品，在资产评估过程中，应根据不同树种和树木的生产周期，采取收益现值法进行客观公正的评价。同时，为了使评估工作得到有效监督，评估结果还要经过林地所有者确认，经农村集体资产管理部门和林业主管部门的鉴证，以确保资产评估更为科学合理。
（四）强化资金管理，确保专款专用
要认真执行有关规定，加强改制资金的收、管、用，防止国有、集体资产流失。对改制资金回收，原则上一次到位，但也可根据不同树种和轮伐期，分期回收。对资金的管理，可采取两种办法：一种是村有乡管，专户专存，实行直接监督管理；另一种是由县（区）委农业办公室牵头以乡镇为单位建立林业发展专项资金，确保资金权属不变，投向合理，滚动发展，良性循环。
（五）建立多层次的产权制度
一是经营权拍卖型，即林地所有者，按照公开、公平、公正的原则，在调查摸底确定标底的基础上，发布公告，召开拍卖会，面向社会公开竞价出售林地经营权；二是招标承包型，即林地所有者按照所有权与经营权分离和责权利相结合的原则，通过调查摸底，召开竞标会，将林地经营权承包给中标者经营，承包方向发包方一次性或逐年上交承包金，林木成材后或承包期满后，承包方与发包方按预先约定的分成比例进行收益分成；三是股份合作型，对具有一定规模和发展潜力的成片宜林地，林地所有者以土地入股，企事业单位或个人以技术、资金、苗木等生产要素入股，结成利益共同体，合作造林，并签订合同，约定双方的权利义务，收益分成，风险共担；四是反租倒包型，经营者以租赁的方式通过交纳租金取得林地使用权，再以林地所有者的身份将林地承包给农户造林，并签订合同，规定双方的权利义务和收益分成比例。
林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务，做好林业工作意义十分重大。在具体工作中，要深入贯彻《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》精神，深化林权制度改革。林权制度改革政策性强、涉及面广、影响力大，所以必须全方位地做好各项工作，提供坚强有力的组织保障、政策保障和制度保障，统筹兼顾、协调运作，才能确保林权制度改革不断向纵深推进，同时我们应该进一步研究林权制度，提出更多有利的方案。
参考文献：
1、白波,潘天群.博弈游戏,博弈生存[M].哈尔滨出版社,2005.
2、沈月琴,刘德弟.森林可持续经营的政策支持体系[M].中国环境科学出版社,2004.
3、郑临训.福建南平集体林权制度改革回顾与思考[J].林业经济,2006(3).
4、郑贤明,何路青.淮安市林业产权制度的改革经验[J].林业科技开发,2002(2).
（作者单位：福建省洋口国有林场）
关键词：林权制度；改革；可持续经营；基本思路
森林是国民经济的重要基础，更是生态环境建设的主体，在实现国家可持续发展中具有不可替代的作用。1992年联合国环发大会后，森林问题得到了国际社会的广泛关注，世界各国都在积极寻求新的林业发展模式。为了加快林业改革，消除林业发展的体制和机制性障碍，2003年6月，中共中央、国务院做出了《关于加快林业发展的决定》，福建、江西、辽宁等省按照中央林业决定精神，首先拉开了集体林权制度改革的序幕，而且取得了非常不错的成就，本文通过对林权改革对森林可持续经营的影响的描述，以及分析改革前后森林经营状况和变化的原因，提出了更多有关森林可持续经营的建议。
一、林权改革对森林可持续经营的影响分析
（一）产权对森林可持续经营的影响
只有在林权明晰到户后，山林经营才会由过去被动、粗放的经营管理转变为主动的参与式高效经营管理。只有林农把“山当田耕、竹当菜种”的经营理念深入人心，林农才会加大对林地的投入，重视防火，学习林业科学技术，统一栽植、统一地膜、统一覆盖，并开展立体复合经营，这样造林成活率、保存率就会得到提高，对森林的可持续经营非常有利。
（二）税费对森林可持续经营的影响
税收政策对森林的可持续发展有重大影响，就我国的林业而言，育林费占木材销价的9％，林业“三费”占木材销价的16％。由于税费负担过重，加上木材统一收购，林农基本上无利可图，林农的实际利润非常少，利益分配严重扭曲，导致林农对林地的经营漠不关心，一般都是只关心砍树、卖山，没有造林的积极性，森林资源不断匮乏，对森林的可持续经营能力大为削弱。
（三）经营形式对森林可持续经营的影响
在森林经营中严管当然重要，但严管和放活是相互依存的，必须把两者统一起来，做到因地制宜，对不同森林资源实行不同管理模式。比如将集体未承包到户的荒山、荒地、荒坡、荒滩以较高的起价拍卖给有能力的个人或单位，由其投入资金、劳力等发展林业，这样荒山得到充分利用，对林业的可持续经营也有利。在经营形式上，合作经营、股份经营、承包经营等多种所有制成分并存、经营主体多元化、经营方式多样化的森林资源经营，大大鼓励了各种社会群体体参与森林经营和林业建设，林业发展得到了加强，林业的经营得到了重视，同时对森林的可持续经营相当有利。
（四）流转机制对森林可持续经营的影响
林地使用权流转方式可归为承包、租赁、股份合作、折价转让等多种形式。由于林地流转制度不规范，就难保公平交易。另外，林地定价缺乏科学依据，随意性较大。而林地流转中都是买方说了算，造成转让价格偏低。还有，林地转让中过程有的收取工作费用占交易价比例过高，加大了交易成本，不利于林地流转，以上因素都不利于森林的可持续经营。另外，对于依靠耕作林地或大部分依靠耕作林地来增加收入的林民，经常把刚刚获得的林地使用权和林木所有权轻易转让掉，很多只是口头合同，没有书面合同，农民的经营自主权得不到尊重，使其失去从耕作林地增加收入的机会，只有按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，引导林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置，促进林业经营规模化、集约化经营，从而推动森林的可持续经营。
二、林权改革前后森林经营状况及其原因分析
（一）林权改革前森林经营状况
一是林地所有权和经营权含糊不清。由于林地所有权和经营权含糊不清，农村集体林地所有权归集体所有，林地、林木所有权与使用权的高度统一，投资经营主体不明确，产权不清晰，责、权、利联系不紧密，形成了“春天栽，秋天黄，冬天进锅堂，明年再重忙”的恶性循环，造成了人力财力的巨大浪费。另外有的地方出现“谁造谁有”的现象，但这种“谁造谁有”无法落实，有的甚至认为是“谁占谁有”，出现了抢造集体山地，强占国有林经营区的现象。二是林业投入效益低，林农没有积极性。由于林业投入效益较低，投资环境不好，生产周期长，资金周转慢，林木价格低，利润又低，林农都不愿意也不敢投资。三是林业建设的投资机制不健全。由于林业建设的投资机制不健全，投入主体单一，栽种与管理防护脱节，严重制约着林业的发展。四是林地的高度分散化。
由于林地使用权主体组织程度较低，有的集体林区在落实林业生产责任时，遵循所谓的“公平”原则，却造成“一山多主、一主多山”的局面。由于林地的高度分散化，对森林的管理和适度规模经营都产生不利影响。严重阻碍了林地的商品属性与市场机制的引入，导致林地流转的非市场性、流转程序的不规范性，流转内容的不完整性、流转价格的不确定性等。
（二）林权改革后森林经营状况
1、农民更加追求经营林业的效益
广大林民更加追求经营林业的效益，主动思考实现效益的途径和办法。由此出现了各种新的农村林业合作经济组织和实体，有的采取自愿组合，联办林场，劳力互补互换。有的采取股份合作经营，效益共享，按股分红。同时与各方利益紧密结合的新的林业经营规模正在形成和扩大，这种新的经济合作组织以产权关系为纽带，是新的利益结合体，与过去僵化的集体经济模式相比，经营活力明显增强，有力促进了林业生产力的提高，促进了农村经济管理方式的转变，推进了农村市场经济体制的建立和完善。同时促进林业生产要素向林业龙头企业、林业经营能人集聚，创建产供销一体化、公司加农户的现代林业产业体系，不断提高林业的经营效益。
2、森林有序有节奏的砍伐
农民更加珍惜自己的林子，把山林当作命根子，把看管林子看作是自己的事，自觉维护意识、自我保护意识大大增强，很多农民自觉砍伐时先砍“老的树”，留下中壮年的树，既算经济效益账，又算可持续经营账。集体林过去是少数人被动管护，现在是千家万户自觉管护，管护的力量大大增加，管护的面积大大扩展。许多竹产区，过去政府每年都要发布布告，强制要求护笋养竹，现在则成了农民的自觉行为，效果更加明显。此外，管护机制的转变，还大大减少了政府管理成本开支，减轻了林业部门工作压力。盗砍滥伐明显减少，森林资源持续增长。
3、森林经营状况变化的原因
在产权不够明晰前，经常出现森林资源“公共地悲剧”，因为每个人都想如果只有自己砍几棵树，只要别人不砍就无关紧要，自己却可以得到利益。如果其他人都砍自己却不砍，自己就要吃亏，最后的结果就是砍总是比不砍划算，到最后林子是只有人砍，没有人种。林子变的越来越少，林农的收入也慢慢变少，森林完全没有可持续经营的能力。哈丁认为对公用地悲剧的防止有两种办法：一是制度上的，即建立中心化的权力机构，无论这种权力机构是公共的还是私人的——私人对公用地的拥有即处置便是在使用权力；二是道德约束，道德约束与非中心化的奖惩联系在一起。实际上，林权改革就是采用的第一种方法，产权明晰以后，实现了“山定权、树定根、人定心”，确立了林农经营的主体地位，林农积极性变强，开始学习林业技术，争山栽种树苗，积极防火等，这样森林经营状况当然好。减轻税费，林农可以从中获得更多的利益，林农就会更好地经营自己的林地，保持森林的可持续经营。放活经营后，会出现合作经营、股份经营、承包经营等多种所有制成分并存、经营主体多元化、经营方式多样化的森林资源经营格局，鼓励了各种社会主体参与森林经营和林业建设，不断增强林业发展活力，对森林可持续经营有很大帮助。
三、深化林权制度改革促进森林可持续经营的思路
（一）林业产权制度改革政策要稳定
给农民经营的自留山和分包到户的责任山，要稳定不变。这是维护林业政策连续性的需要。如果政策三五年一变，林农就不敢对林地进行投入，也不会太重视林地管理，森林质量提不上来，对森林的可持续经营非常不利。
（二）因地制宜选好机制
造林机制改革涉及到各个地方，我们应该既要考虑各个地方的社会经济条件，比如林农的造林习惯，村里干部建设情况，林农和集体经济状况等，又要因地制宜，不要什么地方都采取一样的机制，要根据不同立地条件、不同树种、不同营林目的，确立不同的机制。总之，无论采取哪种机制，必须达到调动林农造林管林护林积极性、推动林业可持续经营的目的。
（三）严格把好资产评估关
资产评估是林权改革中的一项基础工作，也是最重要的一个环节，科学合理地确定底价是保障集体资产不流失，经营者利益不受损，参与者积极性不挫伤的首要前提。林业资产不同于一般商品，在资产评估过程中，应根据不同树种和树木的生产周期，采取收益现值法进行客观公正的评价。同时，为了使评估工作得到有效监督，评估结果还要经过林地所有者确认，经农村集体资产管理部门和林业主管部门的鉴证，以确保资产评估更为科学合理。
（四）强化资金管理，确保专款专用
要认真执行有关规定，加强改制资金的收、管、用，防止国有、集体资产流失。对改制资金回收，原则上一次到位，但也可根据不同树种和轮伐期，分期回收。对资金的管理，可采取两种办法：一种是村有乡管，专户专存，实行直接监督管理；另一种是由县（区）委农业办公室牵头以乡镇为单位建立林业发展专项资金，确保资金权属不变，投向合理，滚动发展，良性循环。
（五）建立多层次的产权制度
一是经营权拍卖型，即林地所有者，按照公开、公平、公正的原则，在调查摸底确定标底的基础上，发布公告，召开拍卖会，面向社会公开竞价出售林地经营权；二是招标承包型，即林地所有者按照所有权与经营权分离和责权利相结合的原则，通过调查摸底，召开竞标会，将林地经营权承包给中标者经营，承包方向发包方一次性或逐年上交承包金，林木成材后或承包期满后，承包方与发包方按预先约定的分成比例进行收益分成；三是股份合作型，对具有一定规模和发展潜力的成片宜林地，林地所有者以土地入股，企事业单位或个人以技术、资金、苗木等生产要素入股，结成利益共同体，合作造林，并签订合同，约定双方的权利义务，收益分成，风险共担；四是反租倒包型，经营者以租赁的方式通过交纳租金取得林地使用权，再以林地所有者的身份将林地承包给农户造林，并签订合同，规定双方的权利义务和收益分成比例。
林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务，做好林业工作意义十分重大。在具体工作中，要深入贯彻《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》精神，深化林权制度改革。林权制度改革政策性强、涉及面广、影响力大，所以必须全方位地做好各项工作，提供坚强有力的组织保障、政策保障和制度保障，统筹兼顾、协调运作，才能确保林权制度改革不断向纵深推进，同时我们应该进一步研究林权制度，提出更多有利的方案。
参考文献：
1、白波,潘天群.博弈游戏,博弈生存[M].哈尔滨出版社,2005.
2、沈月琴,刘德弟.森林可持续经营的政策支持体系[M].中国环境科学出版社,2004.
3、郑临训.福建南平集体林权制度改革回顾与思考[J].林业经济,2006(3).
4、郑贤明,何路青.淮安市林业产权制度的改革经验[J].林业科技开发,2002(2).
（作者单位：福建省洋口国有林场）