公益林生态效益补偿政策的相关问题探讨
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来源：网友投稿
摘要：虽然公益林生态效益补偿政策已经颁布，但是仍存在相关问题。通过分析现有公益林生态效益补偿政策的现状，以及在实践过程中存在的问题，如资金来源单一、补偿标准低、管理不规范等，文章提出了公益林生态效益补偿的政策建议，包括引入市场机制筹集资金、明确补偿对象与标准、完善补偿资金管理等。
关键词：公益林；生态效益补偿；政策
一、公益林生态效益补偿政策存在的问题
（一）补偿资金来源单一
现有补偿资金绝大部分来源于中央与地方财政拨款。财政负担重，转移支付缺乏稳定性，难以满足我国约15.6亿亩生态公益林营造与管护的实际需要。筹资渠道单一，尚未真正建立政府、社会、市场等多元化筹资机制。我国根据《京都议定书》的要求及借鉴国外碳排放权交易实践经验的步伐迟缓，尚未及时研究制定公益林碳排放权市场交易的政策。各地普遍存在资金紧缺和到位不及时的问题，一旦政府财政状况不好，承诺的资金就得不到保障，森林生态效益补偿政策也就难以完全贯彻落实，直接影响到公益林的健康持续发展。
（二）补偿标准太低
目前我国国家重点公益林中央财政补偿标准为每年5元/亩。但这个标准并不能算是真正意义上的“补偿”，只是部分成本“补偿”或是“补助”。合理的补偿标准应为36元/亩左右。此外，补偿基金只是按公益林的面积发放，没有考虑生态区位、生态质量、林分类型、林分质量等因素，不能适应各地的具体情况。
（三）补偿对象覆盖不全面
对天然林保护工程区域以外尚有8.1亿亩被划为重点防护林和特种用途林未列入补偿范围。2007年广东省区划界定国家重点生态公益林面积15.78亿亩，符合中央补偿条件的面积只有6.68亿亩；2005年浙江省区划界定国家重点公益林面积2664万亩，只有1179万亩列入中央补偿面积；2004年福建省区划界定国家重点公益林面积2431.5万亩，只有1300.5万亩列为中央补偿面积。
（四）补偿政策的实施未考虑地区之间的差异性
补助标准及实施机制未合理考虑不同地区的经济、环境条件差异，各地区采用统一的补偿标准。纳入中央财政补偿范围的国家公益林，全国统一标准；大部分省级公益林也一样。《广东省森林保护管理条例》规定：各级人民政府每年应从地方财政总支出中安排不低于1％的资金，这对经济发达的珠江三角洲地区而言，当然不成问题且数量可观，极具生态环境建设的资金优势，而地处广东“四江”（即东江、西江、北江、韩江）流域且经济欠发达的粤北、粤西地区，山林面积较大，生态公益林颇多，财政配套资金需求量大。这些地区财政收入较少，若要按规定安排1％的资金较为困难，即便地方财政足额支持也还是不够。
（五）补偿政策的运作程序不规范、缺乏监督
中央、地方政府、主管部门及经营者之间的法律关系及法律责任不明确，财权与事权划分不清。政府主导型生态建设存在着多环节委托代理链，即中央政府→省政府→地区政府→县政府→乡政府→村委会→公益林所有者，中央政府的投资顺着这条链自上而下地流动，最后到达所有者，中间涉及各级林业和财政部门，重复环节过多，缺乏效率，易产生补偿资金使用不合理、挪用的现象，降低了激励作用。
（六）公益林生态效益补偿政策设计应注意的问题
第一，公益林生态效益只能在公益林区划界定、全面规划的基础上才能进行。通过区划界定，才能明确补偿范围和补偿对象；通过全面规划，才能分清轻重缓急，在总体上把握公益林建设的全貌。
第二，由于目前十分缺乏对公益林水源涵养、水土保持等生态功能统一量化的基础资料，学术界对净化空气、美化环境等生态功能经济评价的方法和结果争议较大，在国家和各级地方政府财力有限的情况下，生态效益补偿只能是价值补偿，而不是效益补偿。
第三，国家公益林生态效益补偿法规、政策的设计宜粗不宜细。由于各地社会经济发展水平不同，各种公益林造林、抚育、管理的成本不同，对于不同类型的公益林，补偿标准应有所差别。
第四，在国家财力有限的情况下，为避免费出多门、后患无穷的弊端，在公众生态意识日益增强的背景下，可以考虑设立生态税或环境税，作为生态效益补偿基金的一种主要来源。
第五，公益林生态效益补偿政策的实施应与森林经营形式转变、企业管理体制改革同步进行，以达到预期目标。如自然保护区核心区的森林应实行自然演替为主的封山育林法，禁止一切采伐活动。对于风景林，可以在森林美学的指导下，进行整形伐、卫生伐。森工企业实施天然林保护工程后，砍树人变成种树人，其经营性质应按生产性事业单位对待。
二、公益林生态效益补偿政策设计的基本思路
法国的国民林业基金制度规定，基金主要来源于森林工业税收，主要用于资助私人造林、发展林区道路建设、病虫害防治工作等方面。英国的国家林业基金和林业补助金制度建立于1919年，主要来源于木材销售收入、捐助金；国有林收入不上缴，用于发展林业，不足部分由政府预算填补，基金由国家林业委员会统一管理。芬兰森林改造基金主要来源于国家预算，用于小林主森林改造、修建排水工程、造林、修枝、施肥。美国林业基金制度包括林业基金、造林补助基金和林业退税。日本林业基金由国有林特别会计法、一般会计法、造林补助基金制度3部分组成。德国国有林实行国家预算制，由联邦政府、州政府分别给予40％、60％的投资。从外国林业基金制度可以看出，发达国家对国有林普遍采取收入不上缴、亏损由财政弥补的强有力的扶持政策，并设立充足的林业基金，用于鼓励、引导私人参与造林、营林，全方位扶持林业。在我国建立公益林生态效益补偿基金的时候，对于国有公益林、集体公益林应区别对待。对于国有公益林可采取事业单位的管理方式；对于集体公益林可采取补助、税收、信贷等方面的扶持政策。
对于国有公益林，根据各种公益林的实际经营成本进行补偿，补偿资金落实到企业。借鉴外国林业基金的特点，在企业转制、人员定员定编的基础上，按照事业单位的管理体制管理国有公益林，公益林经营收入上缴，开支实报实销。对于集体公益林，补偿的标准应不低于公益林的管护费用和造林成本，补偿资金落实到农户。为克服分山到户形成的“一主多山、一山多主”的林权分散格局，可鼓励农户通过山地流转的方式走向规模经营，在建立生态公益型集体林场的基础上，补偿资金落实到集体林场。公益林生态效益补偿基金建立的初期，基金应主要来源于各级财政预算。在基金正常运作后，基金应从农业发展基金、农林特产税、环保治理费、水资源费、绿化费、征占林地费、育林基金、林业行政处罚费、林区开矿建筑等收费中提取一部分而形成。税费改革后，可考虑建立全国统一的生态税（环境税），基金主要通过生态税、企业和个人捐款、发行生态彩票筹集。作为一种社会公益性基金，其管理模式可以参考养老、失业等社会保障基金的运作模式，以达到保值增值的目的。
三、公益林生态效益补偿政策的相关建议
（一）明确生态效益补偿的对象与标准
生态补偿在理论上有3种标准，即效益补偿、价值补偿、成本补偿。效益补偿标准是目前国家财力所无法承受的。例如，采用替代法对2002年北京市森林资源和环境价值进行评估，其生态效益为2119.88亿元人民币，是林木产出价值的13.3倍。由于不存在森林生态性能的交换市场，故生态效益补偿标准是不现实的。而只有价值补偿标准是实践上行之有效的补偿标准，包含地租、种苗、管护、抚育、防虫防火、作业设计、利息、不可预见费和分红等。
要建立合理的补偿标准，必须首先明确补偿的对象。要从各地社会经济发展水平和森林资源状况出发，因地制宜、科学规划、合理布局，搞好森林分类区划、实地区划界定工作。
（二）引入市场机制筹集资金
引入市场运作机制，构建多渠道、多层次、多形式的能广泛吸引社会资金的机制。生态公益林作为一项社会公益事业，其补偿基金的来源主要包括：国家财政拨款、受益者所应支付的生态税费、社会及市场机制所筹集的资金。其中财政统筹是补偿基金的主要融资渠道，应以国家和地方立法形式予以明确其具体项目，如林业基本建设经费、国家农业综合开发资金、中央与地方财政专项经费、科技推广项目资金、支农资金等。森林生态税的设置是由森林生态效益的社会福利共享性所决定的，但需要政府依法实施干预，强制性地向全社会受益者即公众进行征收。而作为森林生态效益的直接受益者，如供水、（水力）发电、生态旅游景点等单位，应按其营业收入的一定比例缴纳森林生态效益补偿费，纳入森林生态效益补偿基金。如广东省每年从东深供水工程水费收入中安排1000万元，用于东江流域水源涵养林区的重点项目建设。粤府（1993）68号文要求“已发挥效益的大中型水电站，从水电费收益中每度电提取五厘钱，水利工程管理单位从水电费收益中提取一定比例的资金，用于本电站、水库区内的水土保持”。公益林价值具有非市场交易性，但并不等于其生态效益补偿与市场机制格格不入，如生态公益林有碳汇功能，国际社会已有的森林碳排放权交易的实践表明，在我国建立森林碳排放权市场交易机制是必然之举，这是探索我国森林生态效益补偿市场化筹资的新方案，亦有利于我国工业化发展而争取额外的CO2排放份额。深入了解国际碳排放权交易机制，研究我国政府已批准加入的《京都议定书》之有关分担碳排放限制的责任条款，尽快制定我国碳排放权交易的有关政策，如造林回收CO2的确认、检查、论证方法和规则等。另外，国家还可采取发行类似于体育、福利彩票的生态彩票、生态国债等形式拓展生态公益林补偿基金的来源。
（三）完善补偿资金管理
我国政府长期以来在各项资金分配工作中采取的都是逐级划拨的方式，因为行政区域的分级管理制度决定了这样一种方式。在我国多年的实践中，这样的行政工作方式也确实起到了一定的作用，但是在森林生态效益补偿中，由于涉及到的不是普遍主体的利益，而是生态效益经营者的利益，是少数人的利益，如果仍然采用这样一种方式的话，因为主体不具有普遍性，就很容易发生资金挤占、挪用，不能及时到位的情况。针对这种情况，国家应该指定专门机构进行管理，当地政府部门不参与基金的管理和分配，以确保专款专用。另外，对于森林生态效益补偿基金使用的监督应采取定期向社会公布基金使用情况的方式，接受社会监督。鉴于森林生态效益补偿基金的特殊性，除了林业部门需要加强管理外，审计部门也要加强对其使用情况的审计和监督。森林生态效益补偿基金是从社会筹集的基金，因此，社会公众对该项基金的使用也会给予更多的关注，林业部门有义务对基金的使用情况定期向社会公布，接受社会监督，这有利于取得社会的理解与支持。
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（作者单位：福建省宁德市蕉城区林业局。作者为经济师、会计师）