对财政国库现金运作管理的探讨

                            (鄂尔多斯市财政国库支付管理局，内蒙古 鄂尔多斯 017000)

摘 要：随着国库集中收付制度改革的稳步推进，沉淀在国库的资金余额，将呈大幅度增长的趋势，本文就如何在确保财政支出需要和国库资金安全完整的前提下，实现国库闲置资金余额最小化，投资效益最大化进行了论述。
关键词：国库现金运作；国家公共资金管理；财政；国库现金管理
中图分类号：F812.2  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2008)04—0020—02
      国库现金一般是指财政在人行或其他部门存放的流动性资金，国库现金管理是指在确保财政国库支付需要的前提下，以实现国库现金余额最小化和投资收益最大化为目标的一系列财政管理活动。财政部和央行联合发布的《中央国库现金管理暂行办法》，预示着国库现金将逐步走上市场化运作的道路。
      国库现金管理是现代国库管理制度的重要内容。随着国库集中收付制度改革的稳步推进，沉淀在国库的资金余额，将呈大幅度增长的趋势。如何在确保财政支出需要和国库资金安全完整的前提下，实现国库闲置资金余额最小化，投资效益最大化，是财政国库管理部门当前亟待研究的课题。
1 国库现金运作管理的意义和作用
      对国库现金进行运作与管理，是一个国家公共资金管理现代化的标志。我国正在加快对财政国库管理制度的改革。从2003年1月1日起，由人民银行代为保管的国库资金，开始计付利息。据有关资料报道，目前全国国库资金的余额大体维持在4 000亿元的水平，如果遇上财政收入“丰水期”，这个数字将更大。也就是说，国库存款计息将每年为财政带来约30亿元的利息收入。这是国库现金管理改革的一个前奏，表明在确保国库现金支出需要的前提下，一个新型的财政国库管理制度和国库资金运作方式正在构造，国库现金将更加注重使用效率和资金的保值增值。
      因此，在建立公共财政框架，大力推进财政国库管理制度改革的宏观背景下，借鉴发达国家的成功经验，积极探索财政性资金运作管理的有效途径，实现国库现金管理安全和效益的统一，具有十分重要的意义和作用。具体表现在以下几个方面：
      ①有利于中央财政有效地控制政府债务余额，调整政府债券的发行，降低政府借债成本。同时，也是开辟财政收入的一个新来源。②有利于国家财政政策和货币政策的协调配合，实行科学的宏观调控，提升国库管理整体水平，促进国内金融市场健康发展。③通过充分利用财政国库闲置资金，积极稳妥地开展资金运作，可以实现资金的保值、增值，最大限度地降低资金成本。
2 我市国库现金管理和存在的问题
      我市的财政性资金管理，原来沿用我国传统的国库资金管理模式。各项财政性资金分散在财政部门各职能科室管理，对资金管理主要注重支出分配，忽视资金运行过程中的保值、增值，财政性资金收益主要来源于银行存款的活期利息，资金收益率很低。
      2004年随着国库集中支付的试点运行，财政集中掌握了国库资金，增强了资金的调控能力。随着财政收入的提高以及对预算单位用款计划的严格审批，在银行存款利率一再下调的情况下，财政性资金的收益率却在提高。为缓解财政压力，支持地方经济发展作出了贡献。
      通过国库现金的运作，虽然资金收益率有所提高，但仍存在着许多的问题。
2.1 由银行代理的国库管理制度存在着种种弊端
      首先，目前承担国库资金管理的人民银行和财政部门只是一般性地管理国库资金，按指令和程序处理收支。它不是财政资金的“管家”，而只是“出纳”，缺乏提高国库资金运行效率和保值增值的内在动力。其次，由于受金融结算系统的限制，真正意义上的国库单一账户体系尚未形成，难以进行高效的国库资金
运作。仍然存在多重设置账户，财政资金分散收付，大量资金沉淀在众多账户上等现象。再次，由于现行国库管理体制属委托管理型，作为财政资金管理者的财政部门对资金进行运作往往难以有效落实，受到人民银行一些政策、制度的限制。
2.2 财政闲置资金未得到充分利用
      首先，我市实行国库集中支付后，虽然加大了国库存款的数量，但大量的财政性资金仍以活期存款的形式沉淀于银行。其次，各项财政性资金虽然集中到财政国库部门统一核算，但资金账户仍分散在各家银行，不利于资金运作，对大笔的资金调度存在着困难。
2.3 财政资金运作缺乏相关的制度保障
      目前财政性资金运作尚处于探索阶段，没有先进经验可以借鉴。财政性资金的安全运作，缺乏有利的外部环境，科学化、规范化和安全性等问题制约着财政性资金的运作。
3 对财政国库现金运作管理的初步设想
      我市财政国库现金运作应紧密结合财政预算执行实际，在确保国库资金安全完整和保值的基础上，积极稳妥、逐步开展。3.1 成立专门运作的机构
      在新的管理体制下，国家金库是隶属于和紧密联系预算执行过程的管理机构，是国家预算圆满实现和充分发挥财政各项职能作用的保证。因此，国库资金的运作主体应当是财政。国库现金管理与政府债务管理是不可分割的。国库资金运作要根据库款情况债务情况进行决策。债务与现金管理的统一，有利于财政全面掌握政府债权、债务，及时防范财政风险。目前，对于各级政府的债务及或有债务的统计及管理尚处于被动状态，如果将资金运作与债务管理统于同一机构中，将有利于开展工作。鉴于国库资金的管理尚处于起步阶段，对政府债务，可待时机成熟时，并入管理。
3.2 保留适量余额运作
      具体操作时，可考虑在人民银行国库账户上保持一个相对稳定的现金余额，其余存入商业银行账户，或者进行货币市场运作。至于存入商业银行方式，可选择几家大型商业银行作为开户银行，存款种类、期限、数额可根据国库现金状况及预算收支预测加以确定，存款利率、服务质量可纳入招投标的政府采购程序，择优而定。
3.3 科学地进行财政预算收支和国库资金现金流预测
      预算收支管理是国库资金管理的基础。应根据预算收支状况在年度内的季节变化，结合各单位用款情况，合理确定“分月用款计划”。同时应对国库资金进行动态分析，在对国库资金余额和结构进行分析的基础上，结合预算收支情况，确定一个国库资金的最低额度以及常规库存数量的控制目标。当国库资金低于或超过这一常规额度时，分别采取出售债券、收回借款或购买债券、增加短期投资等手段使国库资金接近常规目标，以求存量最小、管理成本最低、收益最大，并使财政国库资金具有应付突发性支出的必要储备。 
3.4 稳健、适度地进行对外投资
      一是短期固定收益投资。主要用于购买流动性强，期限在一年内的政府债券，也可以委托具有国家认可债券承销资格的专业机构，进行国债投资和包括短期金融投资在内的资金运作。二是长期固定收益投资。主要购买长期政府债券和信誉好、质量高、风险小的金融债券、企业债券等。由于对外投资存在一定的投资风险，在外部条件未成熟之际，应谨慎操作，稳步开展。
3.5 对常规库存资金可选择高于活期利率的银行储蓄方式
      主要包括短期银行定期存款，对资金用量不频繁的财政专项资金实行通知存款，对资金收付往来较多的账户实行协定存款
等。此外也可尝试参与银行同业拆借市场融资，包括隔夜拆借、同业拆借、短期融资等。
3.6 借鉴发达国家经验
      发达国家国库资金管理是由国家财政部通过定期发行短期债券和每天运作国库资金等方式，实现熨平国库资金流量波动，以提高国库资金使用效率的目标。这是值得我们借鉴的。2002年我国财政部国库司根据外债还本付息的需要，以及与欧元债进行掉期交易互相配合，对国库外汇资金试行现金管理运作，不仅为中央财政获取了较高的外汇利息收益，降低了欧元债务的发债成本，也为地方国库现金管理工作的顺利开展提供了成功的范例。
3.7 加快财政管理信息系统建设
      要以国库集中核算、国库单一账户为基础，完善内部监督机制，加强预算收支执行系统各主体之间的协调，依托财政管理信息系统，尽快实现财政、税务、国库、银行之间的联网，从而达到信息互通、资源共享、提高资金使用效率。
3.8 优化财政性资金运作的外部条件
      国库资金管理制度改革是财政领域“机制性、革命性、根本性”改革，不能一蹴而就，需要长期的艰苦努力，需要其他配套政策的落实。国库集中收付下的单一账户体系是国库资金运作的前提和基础，没有国库集中收付，就谈不上国库资金运作。国库资金运作也需要发达的信息系统作支撑，需要人民银行、其他金融机构的大力支持。

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