完善失业保险制度的就业促进功能研究
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来源：网友投稿
(河北大学，河北 保定 071002)
摘 要：本文就目前失业保险制度的就业促进功能之不足展开讨论，结合经济社会发展的需求和社会保险体系本身存在的问题，分析了完善失业保险制度就业促进功能的必要性和可行性，并探索了完善失业保险制度就业促进功能的路径。
关键词：失业保险；就业促进
中图分类号：F241.4 文献标识码：A 文章编号：1007—6921(2008)05—0044—02
1 我国失业保险制度再就业促进方面存在的问题
失业是市场经济国家经济运行中产生的必然现象，中国失业保险制度最初是适应国企改革而建立起来的，自建立之初就明确了失业保障与就业促进相结合的功能，但从制度自身来说，政府从政治与社会的稳定考虑出发，更侧重于生活保障的功能，而忽视了就业促进功能的发挥，具体来说有如下几点：
1.1 覆盖范围窄，不适应就业形式的多样化要求
目前我国失业保险制度主要覆盖了城镇单位职工即正规就业部门从业人员，非正规就业群体中参加失业保险的人员极少。2003年，全国失业保险参保人数占非农就业人员的比例为27.4%,占城镇就业人员的比重为40.5%,也就是说还有接近3/4的非农就业人员和60%的城镇就业人员尚未加入失业保险，这些人员绝大部分是非正规就业人员和农民工。随着产业结构的调整和就业方式的多样化，非正规就业已经成为我国解决再就业的重要途径，没有资格享受传统失业保险的人会逐渐增多。在当前经济发展中应运而生的一些新的灵活的就业方式，如果得不到相关政策的承认，会限制新兴行业和新兴服务业的发展，不利于促进就业。
1.2 失业保险筹资困难限制了失业保险金促进就业的力度
失业保险的互济性与失业群体的偶然性，造成了享受群体与缴纳群体的不挂钩。对个人来说，交纳失业保险费不一定有机会享受失业保险金待遇，因此那些高收入低失业率的群体可能不愿意交纳，而低收入、高失业率的群体又无力缴纳，导致应参保的人不参保。
1.3 失业保险金支出结构不合理制约就业促进功能的发挥
我国的失业保险制度是在19世纪80年代适应国企用工制度的改革而建立起来的，为了企业劳动用工制度的顺利转型，失业保险基金在支出结构上偏重于失业人员的生活保障，再就业指导、就业培训方面投入不足，不能有效为就业促进提供资金上的保证。以北京市失业保险基金为例，2001年基金的51%用于保障失业人员的生活，到2003年这一比例上升到66%；在促进就业方面，基金总支出中用于再就业的比例2001年为44%，2002年为36%，2003年为26%。使原本数量不足的失业保险金对就业的促进功能更加脆弱。
2 完善失业保险就业促进功能的必要性与可行性分析
2.1 完善失业保险就业促进功能的必要性分析
我国失业保险基金规模小，承受高失业率的能力弱。我国失业保险基金规模小，数量不足。当越来越多的失业人员使资金并不充足的失业保险基金捉襟见肘，失业保险金的支付标准越来越低，对失业人员起不到应有的保险水平。俗话说，授人之鱼不如授人之渔，失业保障制度在为失业劳动者提供经济保障的基础上，应该再就业服务、就业培训、职业介绍等方面发挥更大作用。就业是失业最好的保障，不仅解决了失业者的根本问题，而且减少了失业保险金的支出压力。面临中国长期严峻的就业形势，为了更好的使失业保险制度满足失业者的需求，强调失业保险的就业促进功能是失业保险制度可持续发展的现实理性的选择。
我国劳动就业结构不断变化，呼唤失业保险的就业促进服务。随着经济和社会的发展，我国的劳动就业结构不断变化，既有劳动者素质、技术要求较高的产业和行业，又有需要劳动者掌握一定简单技能的行业，不同城市的经济结构不同，对劳动力的需求也就存在差异，如劳动与社会保障部2007年第二季度部分城市劳动力供需状况分析报告中显示，岗位空缺大于求职人数缺口最大的前三个职业，上海是机械冷加工人员、裁剪缝纫人员和美容美发人员；福州是鞋帽制作人员、简单体力劳动人员和裁剪缝纫人员。一方面有的工作岗位闲置而另一方面又有大量的失业人员找不到工作，这种现象要求失业保险制度能在企业用工和失业者之间发挥桥梁的作用，加强信息服务和失业者的劳动技能培训，使失业保险制度有效发挥就业促进功能。
2.2 完善失业保险就业促进功能的可行性分析
伴随着中国经济结构的转型和企业的改制带来的失业现象的增多，广大居民生活稳定性减弱，收入预期不乐观，内需难以启动。失业已成为当前最严峻的社会问题，到2010年城镇的新增劳动力是5 000万，而劳动就业的岗位只能增加到4 000万个，也就是说劳动供求关系的缺口在1 000万个。
中国政府自十六大开始，提出了就业是民生之本，是实现人的全面发展与社会和谐根本保障的理念，把就业工作放在经济社会发展的突出位置，制定实施了一系列促进就业的政策措施。中国国务委员华建敏在2007年“亚洲就业论坛”开幕式上说，中国将继续实行积极就业政策，努力创造就业机会，提高就业水平。华建敏表示中国政府提出了在2006年至2010年间，城镇登记失业率控制在5%以内，并且继续实施发展经济与促进就业并举的方针，确立有利于扩大就业的经济增长方式，依靠经济发展，不断创造就业机会，提高就业水平。
3 完善我国失业保险就业促进功能的路径选择
3.1 资金投入方面
失业保险筹资：通过扩大失业保险的覆盖面，尽可能的把高收入者纳入失业保险的范围。为了使高收入者心甘情愿的参加失业保险，必须改变目前失业保险支付方式对高收入者产生的负激励机制。依照目前《失业保险条例》规定，失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准，高于城市最低生活保障标准的水平，由省一级政府决定，即我国现行的失业保险在给付标准上遵循着贫困扶助而非收入维持的原则。从社会保险的运作原理来看，失业保险的给付标准一般是基于工资替代率的概念，即失业前工资水平高因而缴费多的参保人，理应有权获得较高的失业保险金，使其能够有一定的时间寻找与其能力和工作经历相称的新工作。失业保险基金增值：为了扩大失业保险基金总量，采取多种有效投资方式，使失业保险基金实现保值增值是一项必然的选择。在完善有关监管制度的前提下，基金有一定结余的统筹地区采取市场化运作方式，通过成立有关基金投资运营机构，将一定比例的基金投入资本市场，以获得较高的投资回报，增大基金总量，为抵御失业风险提供更多的资金储备。
政府财政投入：按照我国的《失业保险条例》，失业保险基金采用的是现收现付的方式，当失业保险基金入不敷出的时候，政府有义务补足缺口。失业保险是政府应提供的公共产品之一，很多项目尤其是与劳动力市场建设相关的项目具有公共产品的特征，成本难以分割。另外对于非自愿失业者来说，失业并非主观因素造成，提升其就业能力社会负有责任。因此完善失业保险的就业促进功能还有待于财政在资金投入方面进一步加强。
3.2 政策投入方面
首先明确失业保险建制理念。就业是失业最好的保障。面临中国严峻的就业形势，突破现有的以生活补偿为主的被动的失业保险制度，建立以预防为主、就业促进导向的失业保险制度。在保障失业人员失业期间基本生活的同时，应加大失业保险基金在促进就业方面的支出，积极采取各种措施建立规范的职业介绍机构和就业培训中心，提供就业信息，培训失业人员，帮助失业人员实现再就业。
其次完善失业保险法律体系。我国失业保险制度的发展历史也就是失业保险立法发展的历史，今后失业保险制度的改革与发展仍需要加强立法工作。在《劳动合同法》和《就业促进法》出台的有利时机，起草失业保险的有关法律法规，并进一步做好失业保险与《劳动法》、《破产法》的衔接工作。最终形成一个以宪法为统帅、中央和地方两级失业保险立法为主体、其他相关法律法规为支撑的完善的失业保险法律体系，为我国失业保险制度发挥其应有的功能提供强大的法律保障。
3.3 失业保险管理效率方面
加强失业保险与就业服务的联动体系建设。建立统一完善的失业人员管理、失业保险金发放、就业培训、职业介绍等一体的劳动力市场网络，离不开失业保险与就业服务的互动机制建设。失业保险是构建劳动力市场、建立市场导向的就业机制的重要条件；就业服务是形成劳动力市场的重要载体，主要通过职业指导、职业培训和职业介绍等形式促进失业人员再就业。总之失业保险和就业服务的互动体系建设有利于统一劳动力市场的形成，能够为失业人员提供及时、有效、全面的就业信息，增加他们选择就业岗位的机会，尽快实现再就业。
建立失业预测预警机制。根据统筹地区的实际情况，参考国际上成熟的指标体系和信息管理方法，把经济发展、失业率、高失业群体、就业形式等各相关因素进行综合分析，建立符合本地区实际情况的失业监测体系。在此基础上开展失业监测和失业预警等工作，预防、调节和控制可能出现的较大规模的失业，同时对失业保险基金的管理和使用进行指导，即一方面把基金的一部分用于失业者的生活保障和再就业服务，另一方面把基金的另外一部分用于再就业劳动者的职业培训和劳动技能的提高，从而预防和减少失业行为的发生，进一步发挥失业保险制度的促进就业功能。
［参考文献］
［1］ 曹玉乾.我国失业保险制度的改革与完善——一种就业促进取向角度的分析［J］.学术论坛,2006,(6).
［2］ 顾昕.通向普遍主义的艰难之路：中国城镇失业保险制度的覆盖面分析［J］.东岳论丛,200605.
［3］ 张慧霞.北京市失业保险基金现状与对策研究［J］.北京市计划劳动管理干部学院学报，2006,14(1).
［4］ 丁煜，徐辉,王丽娜.我国失业保险制度创新研究：以促进就业为导向［J］.和谐社会与社会保障，首届社会保障论坛文集,2006.
［5］ 中国努力创造就业机会 提高就业水平http://www.lm.gov.cn 20070814.
［6］ 007年第二季度部分城市劳动力市场供求状况分析报告http://www.molss.gov.cn 20070730.
［7］ 钱振伟，张艳.我国欠发达地区失业保险制度运行效率评价分析［J］.和谐社会与社会保障，首届社会保障论坛文集，2006.
摘 要：本文就目前失业保险制度的就业促进功能之不足展开讨论，结合经济社会发展的需求和社会保险体系本身存在的问题，分析了完善失业保险制度就业促进功能的必要性和可行性，并探索了完善失业保险制度就业促进功能的路径。
关键词：失业保险；就业促进
中图分类号：F241.4 文献标识码：A 文章编号：1007—6921(2008)05—0044—02
1 我国失业保险制度再就业促进方面存在的问题
失业是市场经济国家经济运行中产生的必然现象，中国失业保险制度最初是适应国企改革而建立起来的，自建立之初就明确了失业保障与就业促进相结合的功能，但从制度自身来说，政府从政治与社会的稳定考虑出发，更侧重于生活保障的功能，而忽视了就业促进功能的发挥，具体来说有如下几点：
1.1 覆盖范围窄，不适应就业形式的多样化要求
目前我国失业保险制度主要覆盖了城镇单位职工即正规就业部门从业人员，非正规就业群体中参加失业保险的人员极少。2003年，全国失业保险参保人数占非农就业人员的比例为27.4%,占城镇就业人员的比重为40.5%,也就是说还有接近3/4的非农就业人员和60%的城镇就业人员尚未加入失业保险，这些人员绝大部分是非正规就业人员和农民工。随着产业结构的调整和就业方式的多样化，非正规就业已经成为我国解决再就业的重要途径，没有资格享受传统失业保险的人会逐渐增多。在当前经济发展中应运而生的一些新的灵活的就业方式，如果得不到相关政策的承认，会限制新兴行业和新兴服务业的发展，不利于促进就业。
1.2 失业保险筹资困难限制了失业保险金促进就业的力度
失业保险的互济性与失业群体的偶然性，造成了享受群体与缴纳群体的不挂钩。对个人来说，交纳失业保险费不一定有机会享受失业保险金待遇，因此那些高收入低失业率的群体可能不愿意交纳，而低收入、高失业率的群体又无力缴纳，导致应参保的人不参保。
1.3 失业保险金支出结构不合理制约就业促进功能的发挥
我国的失业保险制度是在19世纪80年代适应国企用工制度的改革而建立起来的，为了企业劳动用工制度的顺利转型，失业保险基金在支出结构上偏重于失业人员的生活保障，再就业指导、就业培训方面投入不足，不能有效为就业促进提供资金上的保证。以北京市失业保险基金为例，2001年基金的51%用于保障失业人员的生活，到2003年这一比例上升到66%；在促进就业方面，基金总支出中用于再就业的比例2001年为44%，2002年为36%，2003年为26%。使原本数量不足的失业保险金对就业的促进功能更加脆弱。
2 完善失业保险就业促进功能的必要性与可行性分析
2.1 完善失业保险就业促进功能的必要性分析
我国失业保险基金规模小，承受高失业率的能力弱。我国失业保险基金规模小，数量不足。当越来越多的失业人员使资金并不充足的失业保险基金捉襟见肘，失业保险金的支付标准越来越低，对失业人员起不到应有的保险水平。俗话说，授人之鱼不如授人之渔，失业保障制度在为失业劳动者提供经济保障的基础上，应该再就业服务、就业培训、职业介绍等方面发挥更大作用。就业是失业最好的保障，不仅解决了失业者的根本问题，而且减少了失业保险金的支出压力。面临中国长期严峻的就业形势，为了更好的使失业保险制度满足失业者的需求，强调失业保险的就业促进功能是失业保险制度可持续发展的现实理性的选择。
我国劳动就业结构不断变化，呼唤失业保险的就业促进服务。随着经济和社会的发展，我国的劳动就业结构不断变化，既有劳动者素质、技术要求较高的产业和行业，又有需要劳动者掌握一定简单技能的行业，不同城市的经济结构不同，对劳动力的需求也就存在差异，如劳动与社会保障部2007年第二季度部分城市劳动力供需状况分析报告中显示，岗位空缺大于求职人数缺口最大的前三个职业，上海是机械冷加工人员、裁剪缝纫人员和美容美发人员；福州是鞋帽制作人员、简单体力劳动人员和裁剪缝纫人员。一方面有的工作岗位闲置而另一方面又有大量的失业人员找不到工作，这种现象要求失业保险制度能在企业用工和失业者之间发挥桥梁的作用，加强信息服务和失业者的劳动技能培训，使失业保险制度有效发挥就业促进功能。
2.2 完善失业保险就业促进功能的可行性分析
伴随着中国经济结构的转型和企业的改制带来的失业现象的增多，广大居民生活稳定性减弱，收入预期不乐观，内需难以启动。失业已成为当前最严峻的社会问题，到2010年城镇的新增劳动力是5 000万，而劳动就业的岗位只能增加到4 000万个，也就是说劳动供求关系的缺口在1 000万个。
中国政府自十六大开始，提出了就业是民生之本，是实现人的全面发展与社会和谐根本保障的理念，把就业工作放在经济社会发展的突出位置，制定实施了一系列促进就业的政策措施。中国国务委员华建敏在2007年“亚洲就业论坛”开幕式上说，中国将继续实行积极就业政策，努力创造就业机会，提高就业水平。华建敏表示中国政府提出了在2006年至2010年间，城镇登记失业率控制在5%以内，并且继续实施发展经济与促进就业并举的方针，确立有利于扩大就业的经济增长方式，依靠经济发展，不断创造就业机会，提高就业水平。
3 完善我国失业保险就业促进功能的路径选择
3.1 资金投入方面
失业保险筹资：通过扩大失业保险的覆盖面，尽可能的把高收入者纳入失业保险的范围。为了使高收入者心甘情愿的参加失业保险，必须改变目前失业保险支付方式对高收入者产生的负激励机制。依照目前《失业保险条例》规定，失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准，高于城市最低生活保障标准的水平，由省一级政府决定，即我国现行的失业保险在给付标准上遵循着贫困扶助而非收入维持的原则。从社会保险的运作原理来看，失业保险的给付标准一般是基于工资替代率的概念，即失业前工资水平高因而缴费多的参保人，理应有权获得较高的失业保险金，使其能够有一定的时间寻找与其能力和工作经历相称的新工作。失业保险基金增值：为了扩大失业保险基金总量，采取多种有效投资方式，使失业保险基金实现保值增值是一项必然的选择。在完善有关监管制度的前提下，基金有一定结余的统筹地区采取市场化运作方式，通过成立有关基金投资运营机构，将一定比例的基金投入资本市场，以获得较高的投资回报，增大基金总量，为抵御失业风险提供更多的资金储备。
政府财政投入：按照我国的《失业保险条例》，失业保险基金采用的是现收现付的方式，当失业保险基金入不敷出的时候，政府有义务补足缺口。失业保险是政府应提供的公共产品之一，很多项目尤其是与劳动力市场建设相关的项目具有公共产品的特征，成本难以分割。另外对于非自愿失业者来说，失业并非主观因素造成，提升其就业能力社会负有责任。因此完善失业保险的就业促进功能还有待于财政在资金投入方面进一步加强。
3.2 政策投入方面
首先明确失业保险建制理念。就业是失业最好的保障。面临中国严峻的就业形势，突破现有的以生活补偿为主的被动的失业保险制度，建立以预防为主、就业促进导向的失业保险制度。在保障失业人员失业期间基本生活的同时，应加大失业保险基金在促进就业方面的支出，积极采取各种措施建立规范的职业介绍机构和就业培训中心，提供就业信息，培训失业人员，帮助失业人员实现再就业。
其次完善失业保险法律体系。我国失业保险制度的发展历史也就是失业保险立法发展的历史，今后失业保险制度的改革与发展仍需要加强立法工作。在《劳动合同法》和《就业促进法》出台的有利时机，起草失业保险的有关法律法规，并进一步做好失业保险与《劳动法》、《破产法》的衔接工作。最终形成一个以宪法为统帅、中央和地方两级失业保险立法为主体、其他相关法律法规为支撑的完善的失业保险法律体系，为我国失业保险制度发挥其应有的功能提供强大的法律保障。
3.3 失业保险管理效率方面
加强失业保险与就业服务的联动体系建设。建立统一完善的失业人员管理、失业保险金发放、就业培训、职业介绍等一体的劳动力市场网络，离不开失业保险与就业服务的互动机制建设。失业保险是构建劳动力市场、建立市场导向的就业机制的重要条件；就业服务是形成劳动力市场的重要载体，主要通过职业指导、职业培训和职业介绍等形式促进失业人员再就业。总之失业保险和就业服务的互动体系建设有利于统一劳动力市场的形成，能够为失业人员提供及时、有效、全面的就业信息，增加他们选择就业岗位的机会，尽快实现再就业。
建立失业预测预警机制。根据统筹地区的实际情况，参考国际上成熟的指标体系和信息管理方法，把经济发展、失业率、高失业群体、就业形式等各相关因素进行综合分析，建立符合本地区实际情况的失业监测体系。在此基础上开展失业监测和失业预警等工作，预防、调节和控制可能出现的较大规模的失业，同时对失业保险基金的管理和使用进行指导，即一方面把基金的一部分用于失业者的生活保障和再就业服务，另一方面把基金的另外一部分用于再就业劳动者的职业培训和劳动技能的提高，从而预防和减少失业行为的发生，进一步发挥失业保险制度的促进就业功能。
［参考文献］
［1］ 曹玉乾.我国失业保险制度的改革与完善——一种就业促进取向角度的分析［J］.学术论坛,2006,(6).
［2］ 顾昕.通向普遍主义的艰难之路：中国城镇失业保险制度的覆盖面分析［J］.东岳论丛,200605.
［3］ 张慧霞.北京市失业保险基金现状与对策研究［J］.北京市计划劳动管理干部学院学报，2006,14(1).
［4］ 丁煜，徐辉,王丽娜.我国失业保险制度创新研究：以促进就业为导向［J］.和谐社会与社会保障，首届社会保障论坛文集,2006.
［5］ 中国努力创造就业机会 提高就业水平http://www.lm.gov.cn 20070814.
［6］ 007年第二季度部分城市劳动力市场供求状况分析报告http://www.molss.gov.cn 20070730.
［7］ 钱振伟，张艳.我国欠发达地区失业保险制度运行效率评价分析［J］.和谐社会与社会保障，首届社会保障论坛文集，2006.
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