水价改革与公众参与（邵益生）

[摘 要] 本文简要回顾近年来我国城市水价研究与改革实践的历程，探讨公众参与在水价改革中的地位与作用，指出水价改革应与引入市场机制和提高服务质量相结合，才能取得更好效果。

[关键词] 水价 改革 公众参与

从系统科学观点看，我国城市普遍存在水源短缺和水质恶化等问题，其实是城市水系统恶性循环的表现，而改变这种状况的三条基本途径是节水、治污和再生水回用。然而，这些问题的产生和解决在一定程度上都与水价有关，而水价的改革又离不开公众的参与。因此，水价改革和公众参与便成为本文讨论的主题。

一、低水价的长期困扰

我们通常所说的城市水价包括供水价格、水资源费、污水处理费和回用水价格等四种类型，而在实际收费中有时将水资源费和污水处理费附加在供水价格中一并收取，所以，城市水价又时常指城市供水价格。

由于受福利观念和计划经济体制的影响，我国城市的水价长期以来都处于较低水平，许多城市在长达30年的时间内，水价维持不变。当改革开放促使许多商品都放开价格或大幅度提价时，水价仍被严格限制在很低的水平上，其理由之一是提高水价会加剧通货膨胀，因为供水事关国计民生，水价在物价指数中占有较高的权益重数，尤其到1990年代初期，水价问题已非常严重，长期的低水价政策助长了用水浪费，加剧了缺水危机。1/3强的供水企业因制水成本上升而亏损，其亏损额几乎与盈利的供水公司的净收益相抵销，许多城市的政府也因此而背上沉重的财政包袱，既缺乏资金改造供水管网和扩大供水设施建设，更没有足够的资金用于排水管网和污水处理厂的建设，城市供排水行业举步维艰。一些城市因供水设施的能力不足，长期遭受缺水困扰，为筹集建设资金，在国家特许的情况下，较大幅度地提高了水价（如大连、青岛等），但这也仅限于个案处理。供水作为一种社会福利，其价格仍由中央政府物价主管部门严格控制。当这种状况难以为继时，水价改革便呼之欲出，提高水价几乎成了1990年代的主旋律。过去10年内平均上调了6次，全国城市水价平均增长了363%，年均增长率高达16.5%，但出乎人们意料的是城市售水成本上升的更快，10年内增加了6倍，平均年均增长20%，超过了水价上涨的幅度，供水企业的亏损状况不但没好转，反而还有逐年加剧的趋势。以水资源最为短缺的南水北调受水区（京津冀鲁豫）31个地级以上建制市为例，1997年至1999年，水价平均每年上涨13%，而成本却上升了15%（图1），供水企业亏损额却由1997年的近3亿元扩大到1999年的5亿多（图2）。

为什么？原因是多方面的，但对水价改革存在片面认识是主要原因之一，由于长期实行低水价政策，企业亏损是当时提出水价改革的主要动因，因此提高水价自然就成了帮助供水企业扭亏为盈的主要手段，并成了一种惯性，但由于对水价改革缺乏系统研究，在水价改革的实践中，无论政府部门，还是供水企业或是用水消费者，都不同程度地存在着"水价改革等同于提高水价"的认识误区，以致于经常出现供需双方或政府与企业之间因具体提价幅度各执已见而僵持不下的局面，而水价改革的真正目的和其广泛的内涵却被忽视了。

二、水价改革的重要进展

从1990年代初开始的水价改革走过了一段漫长曲折的探索之路，直到1998年9月23日国家计委和建设部《城市供水价格管理办法》（以下简称《办法》）的颁布出台，水价改革才开始步入科学与法治轨道，尽管《办法》中还有许多有待进一步完善的地方，贯彻过程中还有许多困难需要去克服，但我仍然认为《办法》的出台标志着我国城市水价改革在许多方面取得了重要进展：首先是确定了"补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担"的定价原则，通货膨胀不再作为水价调整的制约因素，初步建立了水价形成机制。第二是规范了调整水价的行动，并将水价调整的审批权由中央政府下放到地方城市政府，体现了实事求是的精神。第三是规定在水价调整方案审批前，应召开听证会；在调价方案实施前，应由所在城市人民政府向社会公告，重视了公众的参与。第四，设置了容量水价和计量水价相结合的两部制或阶梯式水价结构，为供水企业的市场化运作和促进节约用水创造了条件。然而，《办法》颁布后，实施时却遇到了许多实际困难，为推动改革的进行，国家计委、建设部于1999年6月2日下发了"关于贯彻《城市供水价格管理办法》有关问题的通知"，并选择了天津市、保定市、哈尔滨市、徐州市、温州市、许昌市、长沙市、广州市、开平市、梧州市、福州市、重庆市、成都市、西安市等14个城市进行供水价格改革试点，以期在总体经验的基础上全面推行水价改革。2001年1月和3月，国家计委和建设部又分别在哈尔滨和成都召开了水价改革座谈会和研讨会，交流改革经验，探讨如何解决改革实践中出现的问题。

对我国城市供水价格改革起到积极推动作用的还有两项国际技援项目：一是由亚洲开发银行（ADB）提供援助的"城市供水价格"项目；二是由联合国开发计划署（UNDP）提供援助的"21世纪中国城市水管理"项目。亚行技援项目分为两期，第一期（1997.7~1999.12）项目的主要目标是引进国外先进的水价管理经验，为我国政府出台《办法》提供咨询。在建设部和国家计委的指导下，由加拿大S.M国际咨询公司和建设部城市水资源中心组织国际和国内专家组成的考察组对福州、成都、上海、大连和张家口等五个试点城市进行了多次调研，得到了城市政府及有关部门大力支持。考察组在掌握第一手资料的基础上，结合国际上水价管理的先进经验，为我国政府提供了咨询意见，这些意见对于出台《办法》和水价改革宣传起到了一些促进作用。第二期（1999.12~2001.12）项目的主要目标是为试点城市贯彻实施《办法》提供咨询和帮助。该项目比较突出的成果是协助张家口市人民政府于2000年9月出台了我国第一个地方性水价管理法规--《张家口市城市供水价格管理实施细则》。这一细则的颁布不仅规范了张家口市供水价格的调整和管理行为，也为其他城市贯彻《办法》探索了经验。鉴于张家口市水价偏低，企业负债较重，当地经济发展滞后，居民收入水平较低等实际情况，专家组协助张家口市有关部门制定了六年调价方案及还贷计划（表1）。该计划被当地政府采纳后，将开创出一个多赢的局面，该市不仅于2001年顺利实施了上涨48.4%的调价方案，还对供水公司的成本控制提出了严格要求。此计划还具有水价预告的功能，按此计划，张家口市供水公司不仅可在六年内还清近1.3亿元贷款本息，还可在三年内实现扭亏为盈，政府可卸去财政补贴的包袱，消费者了解到水价还有大幅上涨的趋势后，也会加大节水投入。亚行二期的研究成果和张家口的试点经验，通过多次研讨会和新闻媒体的宣传，不仅扩大了水价改革的影响，还受到国务院领导同志的重视。亚行对该项目也给予了高度评价，认为"这是近几年亚行技援项目中最好的、最成功的、应当推广的一个范例。

UNDP技援项目"21世纪中国城市水管理"（1997.10~1999.12），几乎与亚行一期项目同步进行。该项目有两个目标，一是机构改革，二是水价调整。该项目由建设部组织实施，并以石家庄为试点城市。国家项目办公室设在建设部城市水资源中心。该项目在水价改革方面取得的重要进展之一，是在1999年初制定了一个为期五年的调整方案，包括供水价格、排水费、污水处理费和水资源费。该方案经国际和国内专家的共同分析论证后，成为石家庄市政府调整水价的重要依据。由于水价对用水需求的弹性影响，该方案的实施将会明显抑制用水需求快速增长的态势。图3显示在不同水价条件下用水需求的增长状况，如果维持1993年的低水价，到2000年现有的供水能力便不能满足用水需求；若按1993~1997年的实际水价测算，则到2003年供水能力便满负荷；若按1993~1999年的实际水价测算，则现有供力仅可维持到2005年；如果实施1999~2003年的调价计划，用水需求的增长将会得到有效抑制。石家庄市近几年的用水变化表明，提高水价对促进节水是有明显效果的。

石家庄市的改革经验与张家口市一样，对推动我国城市水价改革都起到了一定的示范作用。从这个意义上讲，亚行和UNDP对我国的城市水价改革是作出一定贡献的。

三、水价改革中的公众参与

城市供水是一种特殊的自然垄断商品，一个城市的同类水价通常只有一个标准，公众作为水的消费者有支付水费的义务，但在日常的消费中却几乎没有选择的余地， 这从表面上看是不符合市场经济公平交易原则的。但《办法》中建立的水价听证会制度，能在一定程度上弥补这一缺陷，公众通过其代表参加听证会，可以反映公众对水价的承受能力和支付意愿，也有权通过其他方式监督供水企业的收费行为。公众参与，有利于制定合理的水价，也有利于督促供水企业控制成本，还有利于提高公众交纳水费的自觉性。当然，要达到上述效果，还需要加强公众意识教育，但前提是要做社会学方面的调查研究，以便能客观反映消费者的承受能力和支付意愿。从某种意义上讲，反映消费者的承受能力的支付意愿，也是公众参与水价改革的一种好的形式。

在亚行技援项目中，曾对成都、福州和张家口三个城市进行过社会调查。结果显示，尽管这几年各城市的水价都有不同程度的提高，但居民家庭的水费支出占可支配收入的比例仍然是很低的，三个城市都不超过0.8%（图4），而在教育、电话、电费、燃气等家庭日常支出中，水费的支出也是最低的（图5）。即使在经济发展条件相对较差，居民收入相对较低的张家口市，预测按调价计划大幅度提高水价后，平均家庭水费支出占可支配收入的比例也仅为1%左右，即便是贫困家庭也没有超过2%（图6），而国际上比较公认的警戒线是4%。如果考虑到目前我国城市居民中还不同程度的存在某些"灰色收入"等因素，居民的实际承受能力可能还会更强一些。

承受能力是一项比较客观的指标，相比之下，居民的支付意愿则常有很大的主观性，从表2的调查统计结果可以看出，支付意愿不仅取决于承受能力，还与供水公司的服务质量及其他诸多社会因素有关。因此，从这个角度也说明，水价改革决不仅仅是简单的调整水价的问题，还应与提高供水质量和服务水平相联系，同时也要与引入有限竞争机制，转变投资决策机制，强化成本控制机制等改革配套进行，才能得到公众的广泛支持。