浅议行政区划对防洪的影响及对策（张淑红,伍卫东,李春兰）

中国的地理情况是大江大河多，一条河流往往穿过多个省市，涉及到上下游、左右岸。防洪工程范围内行政区划多，条块分割且边界复杂，对防洪造成不同的影响，打破行政区划界限、加强部门通力合作、实现流域管理与行政区域管理的有机结合、建立合理的社会防洪安全保障成本分摊制度和区域间损益补偿制度，是解决区划问题和确保防洪安全的有力保障。

1行政区划的概念

行政区划是“行政区域划分”的简称，是国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。具体地讲，就是国家根据政治和行政管理的需要，根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，将全国的地域划分为若干层次大小不同的行政区域，设置相应的地方国家机关，实施行政管理。

2 行政区域的划分对防洪的影响

2．1 行政区域的划分导致管理上的脱节，影响工程效益发挥

中国的地理情况是大江大河多，一条河流往往穿过多个省市，涉及到上下游、左右岸。防洪工程范围内行政区划多，条块分割且边界复杂。如金堤河流域，1964年，经国务院批准，调整了行政区划，以北金堤为界，将现在的范县和台前县由山东划归河南省管辖。因区划调整中规定“地随人走”的原则，靠近北金堤附近居住的村民划归山东省管辖，而这些村民的土地（9000hm2）又多在北金堤以南，分布在金堤河两岸，使金堤河两岸形成两省土地穿插交错的局面，给金堤河治理带来困难。金堤河南小堤保护范围内主要为河南省耕地，但在高堤口至张庄闸约80km的堤段中，约有60km是在山东省的实际耕作区内。同时，区划调整时划归河南省的范县县城仍位于北金堤河以北的山东省莘县境内，形成你中有我、我中有你的县、乡、村相互混杂的复杂局面。这种格局造成了管理权的分散，同时也容易造成相互推诿、扯皮的现象，给金堤河的防洪及管理带来无法克服的困难。部分流域部分工程分属不同省份管辖，管理成本高，管理时效差，影响工程效益的发挥。

2．2 行政区域的划分增加了防洪工程建设难度

由于条块分割，造成部分跨区域工程，工程建设占地以及补偿需要跨区域解决，工程受益范围又受行政区域划分的影响，由于地方保护主义以及区域经济的发展造成工程建设征地困难以及地方关系的协调，影响防洪工程建设。如金堤河流域，河南省要解决防洪排涝问题，就要在金堤河上修建完整的堤防，受保护的约5.3万hm2耕地在河南省境内，但修堤和疏浚的河段大部分在山东省境内，取土和征地必须由山东解决；山东省要恢复彭楼灌区，解决莘县、冠县的干旱问题，但引黄闸和约16km的干渠从河南省境内通过，这种区划所带来的地方矛盾，给金堤河干流近期治理和彭楼引黄入鲁灌溉工程的实施增加了很大难度。

2．3 行政区域的划分导致了利益冲突

防洪工程，涉及上下游、左右岸，在防洪已形成多工程联合运行的情况下，更存在各工程之间的相互影响以及由此带来的利害关系。随着社会经济的发展，也随着经济体制的改革，不再是过去国家统收统支的情况，防洪系统所涉及的各个区域，对不同工程措施和不同运行方案带来的不同影响也更明显。由区划所带来的工程受益非均衡，权利义务不相当，都存在着负面影响。如金堤河流域，每遇暴雨，河南境内来水迅速向下游汇集，在山东段金堤河末端形成死水，不但导致农田涝灾，还增加了山东段的防守负担。

3 对策

3．1 打破行政区划界限，加强部门通力合作

江河湖海，流经多个省市，这种自然属性决定了与江河湖海有关的工作，都须由毗邻的省市区域协手共建而不能以邻为壑。尤其是防洪工作，关系到百姓生命财产的安全，是一项一荣俱荣，一损俱损的工作，必须打破行政区划的界线，以流域为基本单位统筹规划，上下游、左右岸要密切配合，各级政府和不同部门要加强合作。不论是工程性的防洪工作，还是非工程性的防洪工作，不论是汛前的防洪体系的建立、汛时的应急抢险，还是汛后的重建工作，各级政府和部门都必须高度负责认真，摒弃各自为政、各治门前“水”的思想，要建立以大局为重、局部服从整体的观念，严格贯彻和落实流域防洪规划，才能达到高效治水、防洪减灾的目标。

3．2 实现流域管理与行政区域管理的有机结合

流域防洪规划和城市防洪规划是整体与局部的关系，局部规划要服从整体规划。城市的防洪规划不能替代流域防洪规划，在流域范围内的城市防洪规划要服从流域防洪规划。城市防洪规划应在流域防洪规划指导下开展，与流域防洪有关的城市上下游治理方案应与流域或区域防洪规划相一致，城市范围内的流域性工程应与流域防洪规划相统一。一个水利工程上不上，应该看它对整个流域的影响，而不能仅仅看对某个区域、某个局部的影响，要上下游协调、左右岸协调一致。地方不应仅仅站在地方的角度，更应站在宏观的、全局的角度去认识和理解防洪工作。根据《防洪法》提出的要按照“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理”的原则，正确处理防洪与经济、资源、环境、社会的关系，提高流域防洪标准，完善防洪体系，实现流域管理与行政区域管理的有机结合。

3.3建立合理的社会防洪安全保障成本分摊制度和区域间损益补偿制度

防洪减灾工作涉及地区广、部门多、利害关系复杂，需要密切协调、统一规划和高度权威。直接影响防洪效果的并不只是工程规模的大小和系统配套，部门之间的不协调、地区之间的不配合，以致经济发展、环境保护和防洪建设之间的矛盾等，都对防洪效能有着重大影响。地区间的合作仅依靠行政协调是不够的，要构造良好的合作机制，就要建立合理的社会防洪安全保障成本的分摊制度和区域间损益补偿制度。一项涉及多方面的工程，不仅要从全社会角度进行经济评价，还应从不同行政区划范围的不同影响区进行经济分析，据以通过工程布局、措施的调整完善，来实现服从防洪总体安排下的不同地区的利益共享、风险共担，并在投资政策、补偿政策等方面予以体现和调节。研究落实一次性足额补偿和受益区给受影响区利益返还等政策，以保障受影响群众与受益区群众受益均衡。

作者简介

张淑红，工程师，工作单位阳谷黄河河务局

伍卫东，阳谷黄河河务局副局长，工程师

李春兰，助工，工作单位阳谷黄河河务局