干旱灾害演变与抗旱减灾对策（张家团,屈艳萍）

特点：我国干旱灾害频繁

一是干旱灾害区域分布发生变化。从不同年代年均因旱受灾面积、成灾面积以及不同区域因旱受灾面积占同期全国因旱受灾面积比例来看，东北、西南地区的旱情灾情呈明显的增加趋势， 黄淮海地区呈减少趋势，西北地区20世纪90年代比80年代明显增加后近年来基本维持在较高状态，长江中下游和华南地区则变幅相对较小。就不同年代因旱成灾面积占受灾面积的比例而言，东北、西北、黄淮海、长江中下游、西南、华南等六个区均有较大幅度的提高，干旱灾害呈明显加重的态势。

二是干旱灾害对农业生产和粮食安全的威胁越来越突出。近30年来，各个年代作物因旱受灾情况，呈现明显加重的趋势。20世纪80年代、90年代和2000年以来，作物因旱受灾面积依次为3．68亿亩、3．73亿亩和3．93亿亩，其中成灾面积依次为1．76亿亩、1．79亿亩和2．33亿亩。因旱成灾面积占受灾面积比例，20世纪80年代和90年代大致相当，约为48％，但2000年以来大幅度提高，达到59．3％。2000年以来，全国年均因旱粮食损失为3728．4万吨，约为20世纪80年代年均因旱粮食损失的2倍，占同期粮食总产的7．7％，对我国粮食安全构成较大威胁。特别值得关注的是2000年，全国作物因旱受灾面积高达6.08亿亩，占当年播种面积的25．9％，为多年平均受灾面积的1.6倍；成灾面积4.02亿亩，占受灾面积的比例高达66.1％，超过多年平均成灾面积的2倍；因旱粮食损失接近6000万吨，为多年平均因旱粮食损失的2.5倍， 占到当年粮食总产的13％。

三是干旱灾害对城乡居民饮水安全的威胁依然严重。20世纪90年代初我国因旱饮水困难十分突出，90年代中后期有了明显减少，但2000年以后又出现明显反弹， 尤其是2001年和2006年全国农村因旱饮水困难人口都超过了3200万。2000年大旱，全国有18个省(自治区、直辖市)620座城镇缺水(包括县城)，影响人口2600多万，直接经济损失470亿元，天津、烟台、威海、大连等城市出现供水危机，居民正常生活受到严重影响。

四是干旱灾害对生态安全的威胁进一步加剧。随着经济社会的快速发展和城乡居民生活水平的不断提高，用水需求大幅增加，导致我国许多地区水资源短缺日益突出，为维持经济社会的发展，多年来我国许多地区都是以牺牲生态用水为代价。特别是北方地区， 由于干旱日益频繁，生态用水受到严重侵害。20世纪80年代以来，“华北明珠”白洋淀多次发生干淀危机。

对策一：建设抗旱减灾工程

干旱缺水是我国的基本国情，这也就决定了与干旱灾害的斗争将是长期的、艰巨的。因此，加强抗旱减灾工程建设是应对干旱灾害的科学对策之一。

——组织开展抗旱规划。要保证我国经济社会的可持续发展，保障国家粮食安全，抗旱减灾工作必须坚持以科学发展观为指导，由传统的应急抗旱和短期抗旱转向防旱抗旱并举， 当前应急和长远发展相结合。为此，各地必须坚持以抗旱规划为龙头，统筹抗旱减灾的各项工作，优化、整合各类抗旱资源，提升综合抗旱能力，建立抗旱工作的长效机制，将抗旱工作纳入法制化轨道。

——大力加强抗旱基础设施建设。由于我国抗旱基础设施建设严重滞后，不仅农业抗灾能力低，城乡供水安全也存在许多隐患。为此，应当以提高抗旱减灾能力为中心， 大力加强水利基础设施的建设。首先是国家应加强控制性水源工程建设，加大病险水库除险加固力度，不断完善抗旱工程体系。其次要加快抗旱应急水源建设。第三要加大中低产田改造和土地复垦、整理力度，加快建设旱涝保收、高产稳产的高标准农田。

——大力推进节水型社会建设。建设节水型社会是破解我国水资源短缺的根本措施，也是减少水环境污染的重要手段。

一要建立和完善节水制度。各地要按照《节水型社会建设“十一五”规划》，抓紧完成本行政区域取用水总量控制指标和年度水量分配方案，完善行业用水定额，全面实行区域用水总量控制与定额管理相结合的制度，建立以促进提高用水效率与效益、促进水资源可持续利用为核心的水价机制。

二要狠抓各行业节水计划的落实。农业节水要按照《全国水利发展“十一五”规划》确定的节水灌溉发展目标任务，制订和落实年度实施计划；要加强田间用水的管理，调整农业种植结构和用水结构，大力推广田间节水技术。工业节水方面，各地要根据区域水资源的承载能力，通过产业结构调整、产业转移、严格控制高耗水项目；要加强有关激励与约束政策的制定和落实，引导和促进工业节水。城市生活节水方面， 各地要加强城市用水管理，加强管网改造，减少跑冒滴漏，要加大生活节水器具的推广使用，提高再生水利用率。

对策二：加强抗旱“软件”建设

随着全球气候的变暖，干旱缺水问题日益严重，做好抗旱减灾工作任重道远。为此，必须进一步加强对抗旱工作的领导，采取有力措施，不断推进抗旱减灾工作。

——强化抗旱责任制的落实。抗旱工作必须实行行政首长负责制，实行统一指挥，部门协作，分级负责。为此，必须加强抗旱责任制的落实。各级政府和有关部门要把确保城乡居民饮水安全和粮食安全列入重要议事日程，建立抗旱工作领导负责制和岗位责任制，安排专人具体负责抗旱工作；要结合实际建立有效的抗旱责任监督机制和责任追究制度。干旱灾害发生后，各级政府负责人和有关部门要深入抗旱一线，切实帮助基层群众解决抗旱工作中遇到的困难和问题。各级防汛抗旱指挥机构要加强组织协调，有关部门要主动加强横向沟通和配合，形成合力，共同做好抗旱减灾工作。

——加强抗旱应急能力建设。由于我国旱灾频繁，干旱对经济社会发展和城乡居民生活影响巨大，要保持经济社会的可持续发展，必须加强抗旱应急能力的建设。一要制定和完善抗旱预案。二要尽快建立抗旱指挥决策支持系统。三要加强为应对特大干旱和各类影响城乡居民生活供水安全的突发事件而修建的抗旱应急备用水源的管理。四要继续加强抗旱服务组织建设。各地要在巩固和完善县级抗旱服务队的基础上，继续加强乡(镇)、村抗旱服务队和农民抗旱协会的建设，建立和完善抗旱社会化服务体系。

——强化抗旱保障能力建设。为做好抗旱减灾工作， 多年来我国各级政府采取了许多措施，也取得了一定成效，但许多工作的开展是建立在临时、应急的层面上，要提高抗旱工作效率，克服短期行为，必须扭转这种局面，建立抗旱工作的长效机制。

一要加强抗旱立法，尽快出台《中华人民共和国抗旱条例》，地方各级政府也要加快地方性抗旱法规的制定。二要建立抗旱资金保障机制。三要建立抗旱物资储备制度。各省(自治区、直辖市)防汛抗旱指挥部要结合本区域干旱特点和规律，在干旱频发地区储备必要的抗旱应急物资设备。四要进一步落实抗旱支农、惠农优惠政策。对农业抗旱用油、用电，各省(自治区、直辖市)防汛抗旱指挥部要根据每年农业抗旱需要向有关部门提出年度总量需求计划和各地(市)使用分配方案。五要加强抗旱减灾科技推广应用。各级有关部门要进一步加强抗旱减灾基础研究和科技创新，加强抗旱减灾新工艺、新技术、新设备的开发和推广。财政部门要在项目和资金上给予支持。

（作者单位：国家防汛抗旱总指挥部办公室）