加大北京市水利工程质量监督执法力度的思考（季宝东）

中图分类号TV523 文献标识码B 文章编号1673 - 4637( 2007) 02 - 0009 - 02

质量监督执法是水利工程质量监督最重要的手段,是保证有效监督的重要措施。因此完善执法体系建设,建立执法责任制, 树立法制观念, 提高执法人员素质,加大执法力度, 是进一步强化工程质量监督, 促进和支持水利工程建设的有利保障。

1 北京市水利工程质量监督执法现状

北京市的水利工程质量监督管理, 是市水务局委托工程质量监督机构, 依据国家的法律法规、行业技术规程规范、质量标准以及经批准的设计文件等依法对水利工程质量进行强制性的质量监督。工程质量监督是以抽查为主的监督方式, 运用法律和行政手段,做好监督抽查后的处理工作。在监督检查中, 对发现的质量隐患和存在的问题, 采取工程质量检查通知书的形式, 发至各相关参建单位, 要求其纠正、整改或停工整顿。“十五”期间, 北京市不断加大水利工程建设的投资, 开工建设了重点水源、河道治理、病险水库加固等一大批水利工程。工程质量总体上是好的,没有出现较大的质量安全事故, 但也不同程度地存在着超越资质承揽工程; 违法转包、分包; 不按投标承诺施工( 如技术力量投入不足, 人员不到位等) ; 不按技术标准施工; 不按监督检查通知书的要求进行整改;相同质量问题反复出现等违法违规行为。但很少有被依法做出行政处罚和罚款处理的案例。这就反映现在工程质量监督执法还存在着薄弱环节, 工程质量监督的权威性及对责任主体的惩治力度还存在着差距, 存在着执法力度不够的问题。

2 水利工程质量监督执法存在的问题

(1) 传统水利建设观念的延续。

长期以来, 北京市水利工程建设的各参建单位, 基本全部隶属于原北京市水利局, 形成了水利工程建设“建、监、管”一体。工程建设更多地靠行政手段和建设者的敬业精神来保证工程建设的实施。加之水利建设法制化起步较晚, 水利工程建设没能真正纳入法制化、程序化管理,没能形成很好的相互制约的监督机制, 工程质量监督执法也基本上是空白。虽然近年来随着水务体制的建立, 政企逐渐分开, 法治建设不断完善, 基本建设程序不断规范, 政府监督力度不断加强, 但受传统观念的影响, 工程质量监督执法仍然比较滞后。

(2) 监督执法主体还不明确。

水利工程质量监督执法与其他执法部门相比, 执法体制还没有理顺。执法文件《建设工程质量管理条例》和《水利工程质量管理规定》, 明确了水行政主管部门对工程质量监督管理的责任, 质量监督机构受政府的委托, 负责工程质量监督工作。水行政主管部门是行政机构, 主要从程序上进行监督管理。而质量监督单位职能只负责水利工程质量监督管理, 对工程进行监督检查, 没有对违法行为处罚的执法职能。因此, 对参建单位的违法、违规行为的处罚或罚款, 还没有明确的监督执法的主体, 水利工程质量监督执法机构缺位, 使得监督执法力度打了折扣。

(3) 法律法规体系还不完善。

近年来国家相继出台了不少有关水利工程建设的法律、法规及相关规定,对规范水利工程建设市场秩序, 保证工程质量, 提高工程质量监督执法水平, 起到了非常重要的作用。但还不同程度地存在修订周期过长, 不能跟上形势发展的需要, 法规之间存在冲突等问题。另外, 国家和部颁的法律法规所针对的对象是全国范围, 因此会存在相对比较原则、自由裁量过大的问题, 会出现与新时期北京水利工程建设的实际不太合适的现象, 在工程质量监督执法中难以把握。

(4) 监督人员业务素质有待提高。

目前, 北京市的水利工程质量监督人员的业务素质、对法律法规的掌握程度、监督执法能力等与社会的发展和形势的需要还存在着差距。特别是区县水利工程质量监督站刚刚成立不久, 部分监督人员还存在对质量管理法律法规、工程建设强制性条文及工程质量监督规范规定还不够熟悉, 业务水平不高的情况。而且有个别同志不是专业技术人员, 对水利工程质量监督工作比较生疏,不能有效地开展水利工程质量监督工作。

3 加大监督执法力度

(1) 树立水利建设法治观念。

水利工程质量监督与水利工程建设是相互作用、相互促进的整体, 是保证水利工程建设顺利开展的重要环节。只有依法认真做好工程质量监督工作, 才能更加有效地保证工程质量, 使工程建设顺利实施。反之, 出现质量或安全问题, 会直接影响到工程建设的进行。因此, 加大水利工程质量监督执法, 不但不会阻碍水利工程建设的发展, 而且会促使工程参建各方严格按国家的法律法规规范管理, 依法建设, 从而促进水利工程建设的有序发展。将水利工程质量监督纳入法治化的轨道, 抓好工程质量监管, 维护水利工程质量安全, 搞好水利工程建设质量, 是水利建设监督执法的任务, 是水利建设法治化管理需要树立的观念。

(2) 健全和完善水利工程质量法规体系。

地方的立法机构或水行政主管部门应在不违反国家相关法律法规的前提下, 制定颁布更加明确、更加细化适合北京市水利工程质量监管的地方法规和规定( 如类似于《北京市水利工程质量监督执法条例》、《北京市水利工程质量违法违规行为处罚办法》等) 。进一步明确执法程序、执法权限、执法体系和处罚范围, 形成更加完善的水利工程质量法规体系, 为水利工程质量监督执法提供有力的支撑, 使北京市水利工程质量监督执法工作有序开展。

(3) 明确水利工程质量监督执法机构。

水利工程质量法治化监督管理的观念要贯穿整个水利工程建设质量管理的全过程。但光有法律观念和法律条文还远远不够, 必须确立监督执法机构, 明确执法主体。从目前实际情况看, 我市水利工程质量监督机构比较适合担当这一职责。①质量监督机构是受水行政部门的委托负责水利工程质量监督工作, 他们要深入水利工程建设的各个方面, 经常到施工现场进行监督检查,能够及时发现违法违规现象和工程质量问题; ②工程质量监督人员都是专业技术人员, 有处理工程质量问题及质量隐患的经验和能力; ③监督人员对法律法规和处罚条款相对来说比较熟悉, 对执法程序、执法范围等更容易掌握。因此, 水行政主管部门委托水利工程质量监督机构为工程质量监督执法主体, 赋予相应的执法权限承担北京市的水利工程质量监督执法是比较适宜的选择。

(4) 加强水利工程质量监督执法责任制建设。

要以推行执法责任制为重点, 加强责任制建设; 规定执法机构和执法人员相应的责任、权利和任务; 把法定的权利和义务进行分解、量化, 明确执法范围、权限、程度、标准和责任; 制定与责任制相配套的考核标准和奖惩办法。另外, 要建立健全执法程序制度、执法责任追究制度、执法监督检查等相关制度。依靠制度规范执法行为, 达到秉公执法、严格执法。

(5) 提高执法人员素质。

水利工程质量监督执法队伍的自身建设直接关系到监督执法的效果, 如果执法人员不懂法、不知法, 就无从谈起执法。水利工程质量监督执法人员平时要重视对法律知识的学习, 加深对相关法律、法规的理解、认识和掌握。进一步明确执法主体及权限, 做到规范执法、程序合法。要加大执法人员的培训力度, 采用多种形式进行培训, 支持和鼓励执法人员参加相关法律、法规的各种培训学习, 提高执法能力。同时, 还要加强政治思想教育,提高政治素质, 使每一位执法人员都能做到坚持原则、廉洁公正。努力打造一支政治强、作风硬、业务精的北京市水利工程监督执法队伍。

4 结语

首都北京的水利工程建设历史源远流长, 今后的建设将更加辉煌。质量责任重于泰山, 水利工程质量监督执法任重而道远。要作好监督执法工作, 必须全面考虑, 认真研究, 科学实施, 以确保水利工程质量监督执法顺利开展, 确保北京的水利工程质量。

作者简介: 季宝东( 1961 —) , 男, 工程师。

来源：《北京水务》2007.2