依法行政，要把营造市场环境作为专卖管理第一要务

    据统计，我国每年因假私非超烟会非法占去300多万箱的市场份额。尽管烟草专卖管理日益加强，卷烟市场状况有了根本好转，但是，明确提出依法行政，把营造市场环境作为专卖管理工作的第一要务很有必要。

    一、坚持依法行政，营造市场环境是烟草专卖管理工作适应新形势的必然要求。

    新时期的专卖管理工作有许多变量，也有不少机遇。提出依法行政，把营造市场环境作为专卖管理的第一要务，既是专卖管理的内在要求，也是行业发展的客观要求，具体来说，有以下三个方面的因素：

    一是实践的推动。近年来，我国的卷烟销售网络建设和大品牌建设已经打下一定的基础，但客观地讲，还比较脆弱，需要专卖管理营造一个好的环境促其发展壮大。从专卖管理本身看，也发生了很大的变化，出现这种变化的根本原因在于观念的转变、认识的转变。首先是确立了法制意识，市场经济就是法制经济，实现依法治烟，是建立社会主义市场经济体制的客观需要；其次是确立了发展意识，即管理的目的是为经济建设服务，为行业发展保驾护航；第三是确立了市场意识，把专卖管理的着眼点放在市场，通过户籍化管理对市场实行全程、全方位监管，净化市场环境。这些观念的确立，反映在具体的专卖管理工作上带来了以下变化：在管理的时限上，由静态的事后监管转向了动态的事前、事中、事后全程监管；在对违法行为的打击上，由重点打击私、假卷烟转向了打击私、假烟、无证运输、乱渠道进货；在检查方式上，由路检路查转向了路检路查与市场管理并重；在管理方式上，由单纯管理型转向了服务管理型；在管理对象上，把卷烟零售户由单纯的管理对象转为管理服务对象；在执法的价值趋向上，由单纯执法转变为通过执法为经济发展保驾护航等等。

    二是职能的回归。近年来，随着中国加入世贸组织和市场经济的推进，我国政府职能发生了根本性的转变。作为政府的一个职能部门，专卖管理也要适应这个变化。从大的方面讲，笔者认为专卖管理的职能要突出六个字：法制、监管、服务。就是通过健全法制，制定并完善市场游戏规则加强监管，为国内外及行业内外经营主体营造公平竞争的环境，促进经济发展和社会进步。

    三是发展的需要。烟草的专卖专营可分两个阶段：一是初级阶段，主要依靠法律保护、行政保护来获取垄断利润，壮大自身实力，即行政性专卖专营；二是高级阶段，对行政管理的依赖性减弱了，抗冲击能力增强了，主要依靠自身强大的经济实力、完善的网络、科学的管理来维护和巩固自己的专卖专营，即经济性专卖专营。这两个阶段不是截然分开的，是个渐进的过程、交错的过程、发展的过程，有一个过渡期。我们现在就处于这个过渡期，这就要求专卖管理充分运用法律、行政手段，为行业的发展和尽快稳定过渡创造一个有利的市场环境。

    二、市场环境的基本内涵：

    确立市场环境的基本内涵，必须考虑“三角互动”，即监管主体、监管对象（也就是经营主体）、市场环境。其中，监管主体是专卖管理部门；监管对象主要是两个，内部为烟草公司，外部为卷烟零售户，包括合法零售户，也包括非法经营者。这三者是互动的，监管主体职能到位了，监管对象的经营行为自然趋向规范，而监管对象经营行为规范与否，又会影响监管主体的管理效能。两者互动的结果都体现在市场环境中。一个好的或者坏的市场环境，主要是两者互动的结果。

    基于以上考虑，市场环境包括以下四个方面内容：

    1、工业培育品牌所需的空间环境。市场是有容量概念的，是会趋向饱和的。我们需要市场这只无形之手，还要发挥专卖这只有形之手，通过打击假、私、非、超卷烟，为名优品牌腾出空间，进一步增强品牌集中度。

    2、流通配送所需的经营环境。如通过专销结合促进卷烟销售网络建设，通过对零售户的合理布局增强零售户对烟草公司的依附力，通过加强管理促使零售户向烟草公司进货，监管、教育各级烟草公司和零售户不乱渠道进、供货。

    3、零售户守法经营所需的公平竞争环境。如通过公正公平的行政处罚保护合法经营，打击非法经营，督促烟草公司改进服务，保证货源供应的公平性，规范卷烟批零价，保护国家、行业和零售户的合法利益。

    4、消费者所需的安全满意的消费环境。通过市场监管，在质量、服务、价格等方面维护消费者的权益。

    三、营造市场环境重在探索和实践。

    再好的设想都需要实践来验证，良好的市场环境需要有力的措施来保障。为了营造有利于行业发展和社会进步的市场环境，浙江省局结合该省市场实际，提出了“一个目标、二项职能、三项管理”的构想。

    一个目标，就是制定“二高五为零”的市场净化目标，即全面提高市场检查频率，全面提高有证零售户向烟草公司进货率，最终达到辖区内假烟摆卖率为零、走私烟摆卖率为零、无证经营率为零、乱渠道进货率为零和地下制假窝点为零。

    二项职能，是指全省每一个专卖管理员必须承担起社会“清洁工”和“园林工”的职能。所谓“清洁工”，就是要运用法律武器净化市场、控制市场；所谓“园林工”，就是每一个专卖管理员在净化市场的同时必须下大力气美化市场环境。   

    三项管理，是指法制化管理、户籍化管理、信息化管理。这是营造良好市场环境的具体措施。

    浙江烟草从1995年的税利16亿到2002年的123亿，从全国排名中游到全国税利总量、利润前四位，浙江烟草的发展从一个侧面验证了专卖管理的“环境效益论”——坚持依法行政，坚持科学管理，坚持专卖专营的有机结合，坚持净化、美化市场环境，就能促进生产力的进步，就能产生大效益。

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