WHO《烟草控制框架公约》研究动态

                       我国烟叶生产应对《公约》的对策建议

   《烟草控制框架公约》中涉及烟叶生产的条款为第17条和第18条。主要内容包括：“各缔约方应相互合作并与有关国际和区域政府间组织合作，为烟草工人、种植者以及在某些情况下对个体销售者酌情促进经济上切实可行的替代生计”；“各缔约方同意在履行本《公约》之下的义务时，在本国领土内的烟草种植和生产方面对保护环境和与环境有关的人员健康给予应有的注意”。
    《公约》主要体现在促进烟叶种植替代以及烟叶生产要注重保护环境方面。我国目前的烟叶生产在很大程度上正在向这方面努力。在多种因素的综合影响下，我国烟叶生产发生了很大的变化，一些烟叶主产区种植结构不断调整，部分烟农退出烟叶生产，烟叶被其他作物所替代。随着科教兴烟措施的进一步落实，近年来，烟叶生产在保护环境，实现生产的可持续发展方面取得了一定成效。随着《公约》生效的日趋临近，需要结合我国实际情况，尽快研究制定应对措施。为推动《公约》的实施，提出如下建议：
    一、烟草种植替代建议
    实现烟草种植替代应按照循序渐进的方式，通过市场导向、合理规划、政策扶持等方式逐步进行，将不适宜区、市场萎缩的产区逐步退出烤烟生产。种植烟草应遵循以下原则：严格遵守自愿原则，不与粮食争地；经济发达地区和粮食主产区的烟叶生产应逐步压缩；自然生态条件发生变化或不适宜种烟地区应积极调整，退出烤烟生产；烤烟主产区应加大基地设施建设，改善农业生产条件，保证其他农产品收益的提高。
    1.经济发达地区通过经济综合发展以及国家小城镇化战略的实施，逐步取代烟草种植。政府已经制定了扶持乡镇企业发展和实施小城镇建设的规划。明确鼓励有条件的乡镇企业建立现代企业制度，只要符合安全生产标准和环境的保护要求，有利于资源的合理利用，就允许其存在和发展。重点发展农产品加工业、服务业和劳动密集型企业。明确小城镇建设同发展乡镇企业、推进农业产业化经营、移民搬迁结合起来，引导更多的农民进入小城镇。通过这些政策措施的实施，农民逐步在乡镇企业就业、人口逐步在城镇集中以种植烟草为主要收入的状况将会明显改变。
    2.经济欠发达地区鼓励农民外出务工弥补收入不足，替代种烟所得收入。今年国务院1号文件，明确提出鼓励农民外出务工，要求城市及用工单位进一步清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续，取消一些用工方面的限制。这些将便于产区烟农外出务工，弥补他们种烟的收入。
    3.自然生态条件不适宜烟草种植的，引导烟农种植其他作物。目前，我国东北、黄淮以及其他一些零星分散产区，并不适宜种植烤烟，应逐步减少这些地区的烤烟收购计划。同时，随着我国粮食市场价格的放开以及实行粮食生产直补政策，能够吸引农民由种植烟草转向粮食及其他经济作物。从去年底起，粮食市场价格上涨，能在很大程度上引导粮食主产区农民扩大粮食生产。
    4.烤烟主产区要不断加强基础设施建设，提高农业综合生产能力。尤其是要完善农田水利基础设施，使生产所有农产品都会有所收益，逐步取代烟草。
    二、加强对环境的保护
    要将烟叶的农残检测规范化，定期进行抽检，扩大抽检点，并将结果进行公布。对烟草农药要实行市场准入制度，公开招标、比质比价统一采购，按照“统一测报、统一药剂、统一防治”的要求，加强对技术人员和烟农的培训，引导烟农使用推荐农药，科学合理安全用药，严格控制农药残留，坚决杜绝假冒伪劣农药的使用。
    要把合理利用、保护、改善生态环境与烟叶生产紧密结合起来。产区要进一步统筹规划，合理规划土地、劳动力、土壤、水利等环境资源条件，制定中长期发展计划。要保证合理轮作，加快土壤改良，全面启动烟水配套工程。要适度加快生态环境适宜新区的烟叶生产发展。要进一步做好“优化区域、优化田块、优化农户”工作，建立基本烟田，逐步改善烟叶生产的生态环境。进一步推行平衡施肥技术，改良土壤。

·中国烟叶生产购销公司 王现军

                         对我国应对《公约》的几点建议

    一、全面分析、全局看待《烟草控制框架公约》
   《公约》关于烟草广告、促销、赞助、健康警语等规定对我国烟草行业有较大的负面影响，我们要最大程度地减少这种负面影响，在卷烟包装设计、产品宣传营销上有新的作为。要巧妙规避《公约》，为制定合理合法的技术壁垒寻找到法律依据，为抗拒外烟冲击筑起防护堤。
    全面看待《公约》，就是要抓住《公约》的实施契机，凸显中国烟草高度负责的行业形象。中国烟草没有自身的特殊利益，只有国家和消费者的利益，要从维护国民健康的角度确立全局意识，树立“现代烟草”形象。对外我们要进一步宣传如何认真遵循《公约》条款，如何提高技术含量和减少有害成分，如何加大对公益事业的投入，如何实行行业自律等，对内应由国家局根据《公约》的精神制定全行业统一适用的指导性对策意见，使行业上下步调一致。

    二、开展应对《公约》的软科学课题研究
   《公约》的影响将是长期的，而且随着社会的发展，其内容会越来越完备和严格，烟草行业的发展环境会越来越受到限制，应做好长期应对的思想准备。开展学术研究，对《公约》的影响和今后控烟的趋势作出评估和预测，未雨绸缪对行业的长远发展很有裨益。

    三、高度重视与国务院卫生主管部门的沟通和协调
    《公约》的缔约主体和执行主体是各国政府，而不是烟草行业，烟草行业是履约义务方，有关《公约》的实施方案将由政府出台，而不是烟草部门。因此，从现在开始，应在统一行业内意见的基础上，积极、主动地与国务院卫生主管部门沟通、配合，从维护国家利益的角度，搞好公关，取得理解，使各方的观点趋于一致。
    国家局应设立一个常设机构，专门负责处理“控烟”有关事项。其主要职责是：加强与国家控烟协调机构的联系，建立定期的信息交换机制，代表国家局对“吸烟与健康”的研究予以资助，负责全行业控烟的舆论宣传等。

    四、针对具体条款的具体对策建议
    《公约》第5条第6款：各缔约方应在其拥有的手段和资源范围内开展合作，通过双边和多边资助机制为本条约的有效实施筹集财政资源。可以向国家控烟协调机构建议，以发展中国家的身份争取国际财政资助，以帮助不宜种植烟叶和不宜生产卷烟的劳动力转产，客观上推动中国烟草行业的资源整合和结构调整。
    《公约》第6条第2款：酌情禁止或限制向国际旅行者销售和由其进口免除国内税和关税的烟草制品。充分利用此条款，有利于扭转烟草专卖管理机关对免税烟管理不到位的问题，也有利于控制走私卷烟的数量。
    《公约》第11条：烟草制品的包装和标签。针对这一条，要坚持“有理、有利、有节”原则。该遵循的要遵循，如一律要取消烟盒标注的“低焦油”、“淡味”等词语，更不能标注对健康有利的字样，以免将来引起诉讼。该灵活的灵活，可以仿照加莱赫烟草集团用颜色作为品牌或吸味的标志。
    警语设计是一件大事，关系行业形象和对产品的影响，在尽量遵守《公约》规定的同时，要在如何使警语设计与烟盒包装和谐统一上下功夫，使色彩、字型在构图上浑然一体，体现形式美，最大程度地减少警语的负面作用。此项工作应在公约生效前和卫生部门沟通，取得他们对包装设计的认可与支持。
    《公约》第13条：烟草广告、促销和赞助。现在行业通行的做法是大量在户外设置广告，如高速公路、城市干道两侧，《公约》生效后这种行为将受到限制或禁止，促销和赞助也同样受到限制或禁止。当然，这是一把双刃剑，国外公司的烟草广告及促销和赞助将受到更加严格的约束。今后我们可以采取诸如扶贫、环保等公益事业的方式扩大影响。
    《公约》15条：烟草制品非法贸易。此条对打击假冒和走私烟草制品极有利。同时，应及早建立起我国的产品跟踪与追踪制度。
    《公约》第16条：向未成年人销售和由未成年人销售。今后不得以售货架方式售烟，不向超市供烟。
    《公约》第19条：责任。我国烟草行业要搞好行业自律，在生产、销售的各环节要严格依法，要尽量做到卷烟危害的“告知”义务，预防国内外消费者的诉讼。要研究应对各种诉讼的措施，并加强与最高法院的沟通。
·国家烟草专卖局经济研究所 吴践志

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