浅议确立司法行政核心职能

人们普遍认为，在政法队伍里，司法行政机关与公安机关、国家安全机关、人民法院、人民检察院等相比较，司法行政系统没有核心职能。在具体工作实践中，基层司法行政机关的司法行政工作者，都有一个共同的感觉：就是司法行政的职能软而且分散，多而且繁杂，深感职能作用难以充分发挥，工作难以落实到位。党的“十六大”报告中关于加强民主与法制建设，推进民主与法治，实行依法治国的理论为司法行政工作指明了方向，我们必须充分发挥司法行政职能作用，才能完成时代赋予司法行政工作新目标。笔者认为要充分发挥司法行政职能，就必须确立司法行政的核心职能。

一、司法行政职能的现状

司法行政职能主要涵括普法依法治理、基层人民调解（安置帮教）、监改监教、法律服务、法律援助等主要职能。但是，没有核心职能。普及法律宣传，旨在普遍提高法人和自然人的法律意识和法律素质，提高法人和自然人学法、守法、用法的自觉性，推动社会法制化进程，推进民主与法治。依法治理是依法治国方略全面贯彻落实理论与实践的要求，是推进民主与法治的战略举措。人民调解工作规范规定了人民调解的性质、组织形式、组织网络、调解人员的性质、调解程序、调解协议书的法律效力及履行等，它在形式上是发挥化解社会矛盾，维护社会稳定的作用，其实质人民调解是社会民主的重要内容，充分体现了人民群众自选、自主、自治的民主与法治精神，体现了党和国家政权的本质特征。监改监教从形式上表现为国家强制力对违法犯罪人员的强制改造教育，实质仍是法制精神的反映。法律服务不仅是直接的具体的完善的法制教育形式，而且是依法治理重要的载体，推动普法依法治理的贯彻落实。法律援助为社会弱势群体及法定的受援人提供社会性法律帮助，体现法律面前人人平等的法制精神和民主精神。

二、确立司法行政核心职能的必要性

长期以来，司法行政只不过是名义上的“行政”，而没有实质性的对司法机关和在司法程序上进行“行政管理”的职能，从而导致人们普遍认为：司法行政名不符实，有之不多，无之亦可。在司法行政系统内，许多同志认为司法行政工作管理职能弱，职权太小，工作推动难，事倍功半。在实施行政行为过程中，总是遇到这样、那样的阻力，存在“小马拉大车”的问题。由于历史上各级司法行政机关几设几废、职能变化无常和其职能具体实施中的地区、时间差异，从而导致司法行政的职能作用还远未被公众所接受和认知。

为什么会这样呢？其根本的原因是司法行政自成立之始，就对自身职能的认识存在模糊性，而未能确立自身的核心职能。由于司法行政核心职能未能定位，致使司法行政工作的中心不突出，职能关系不顺，职能作用发挥保障乏力，从而制约了现在职能的有效发挥。传统的政法机关和一般的行政机关，其核心职能的定位是十分明晰的。例如，国家审计机关，其核心职能就是国家审计；统计机关，其核心职能就是统计；税务机关，其核心职能就是组织税收收入；公安机关，其核心职能就是维护社会公共安全；国家安全机关，其核心职能就是维护国家安全；人民法院，其核心职能就是行使国家审判权；人民检察院，其核心职能就是行使人民检察权。而司法行政的核心职能是什么呢，似乎没有，这显然是不对的。

客观上，我们对现行司法行政的核心职能的认识，一直是模糊的。从中央到地方，其认识也不尽一致。有的说“以法律服务为中心”；有的说“以普法依法治理为龙头”；有的说“以法律保障为重点”；有的说“以维护社会稳定为首要任务”。凡此种种，不一而足。但笔者认为，这些表述，虽有某些合理之处，但都未能概括司法行政全部的现有职能的本质特征。如果我们以以上提到的任何一种提法定位为核心职能的话，我们就存在了职能分类上的逻辑矛盾问题和具体实践操作上的困惑。因此，我们十分有必要对司法行政的各种职能重新加以认识和研究，更有必要对其核心职能加以界定。这才是科学的方法和科学的态度。拙文就此立论，试图对司法行政的核心职能问题加以论证，

三、确立司法行政的核心职能——预防违法犯罪

笔者认为，可以将预防违法犯罪确立为司法行政的核心职能。为什么这样说呢？这是因为：

第一，预防违法犯罪是司法行政现有职能本质特征的集中体现。现在，在我们的政法队伍里，专司“打击、惩治”职能的机关有公安机关、国家安全机关、人民法院、人民检察院等，甚至某些其他行政机关也具有“打击、惩治”职能，如工商行政管理机关、技术监督机关、国土资源管理机关、文化市场管理机关等。各级党委、政府一般非常重视这些具有“打击、惩治”职能机关的职能发挥，耗费了大量的人力、物力、财力，用之于这些职能机关的职能作用发挥上，因而导致“严打”一次接一次，年年喊年年打。但社会并没有因此而安定，并没有因此而秩序井然。显然，我们是在强化社会治安综合治理上走进了一个“重视打击，轻视预防”的误区。这明显是与党的“打防结合，预防为主”的指导方针相背离的。

什么是“预防为主”呢？就是政府要将大部分的人力、物力、财力放在“预防”上，而不是放在“打击”上。在政法机关里，应当有一个专司“预防”的职能的政法机关。要贯彻党的指导思想，就必须真正做到以“预防为主”，真正在预防社会的违法犯罪上大做特做文章，真正将“预防为主”的指导思想落到实处。这里，笔者认为，这个专司“预防”职能的政法机关非司法行政莫属了。这是因为，任何社会事态的形成，都有一个发生、发展、变化的过程。我们要有效地控制和减少这些问题的发生频率和发展机会，就必须遵循客观规律，积极主动地做好预防工作。我们所讲的预防违法犯罪工作，就是与这个规律相适应的。而就当前我们司法行政的各项职能来说，其职能都体现了对违法犯罪的“预防”性过程。也就是说，预防违法犯罪是司法行政各项职能本质特征的集中体现。这主要体现在：

一是体现为在人们的违法犯罪行为发生之先超前预防（可简称为事先预防），发挥着防患于未然的作用。现有司法行政的一些职能将工作前置，超前为社会和公众提供服务。如加强法学研究以完备法律体系，推动立法、司法、执法实践；搞好法学教育和培训，以提高公众的法律意识达到自觉守法的目的；人民调解超前疏导，以实现矛盾消化在萌芽状态；法律顾问超前介入公众事务、法律咨询超前告知公众利害关系，以达到中止违法犯罪动机的目的；依法治理超前制约，以规范公众的法律行为和行政机关的行政行为。这一切，都能通过司法行政机关的积极作为，使社会公众增强法制观念，自觉遵纪守法，用法律来规范自己的行为，消除可能诱发违法犯罪的一切思想隐患。

二是体现为在违法犯罪行为正在发生和发展或正在被处理的过程之中积极预防（可简称为事中预防），发挥着防微杜渐的作用。

社会矛盾的普遍性，决定了各种问题存在的必然性。对于已经发生的各种问题，司法行政通过纠纷调解、依法治理、律师参与辩护和代理等多种形式，及时地、果断地、积极地做好工作，以防止事态扩大，防止矛盾激化，力求使其控制在理想的范围之内，从而最大限度地减少损失和影响，消除社会的不稳定因素，达到防止和中止违法犯罪的目的。

三是体现为在人们的违法犯罪行为发生或已经处理之后重新预防（可简称为事后预防），发挥着避免重新违法犯罪的作用。社会问题的复杂性，决定了社会事务往往付出现难以预料的反复性。对于已经处理好的各类问题，我们必须对已经发生并了结的问题所涉及的人和事，要认真从法律的角度，帮助其总结经验教训，通过教育、整顿，或用法律规范严格地加以制约，以防止问题的重新发生而形成恶性循环。司法行政现有的许多职能，都鲜明地体现了这一特色。如：对正在走向犯罪边缘的人，进行劳动教养式的教育改造；对已经触犯刑律的人，进行劳动改造的刑事改造教育；对已经刑满释放和解除劳动教养的人，进行安置、帮助、教育；对轻微违法人员，进行以法律知识教育为主“训戒”式的教育等等。凡此种种，都是预防这些单位和个人重新违法犯罪的重要手段，并将之改造和整顿成遵法、守法的公民、法人和行政机关。

第二，预防违法犯罪工作的“环节”特征与司法行政职能特征相吻合。客观上，违法犯罪行为的发生是一个过程，因而，其预防也是一个过程。这个过程既有边疆性，也有阶段性。一是行为发生之先，或无动机，或已有动机，这是第一个阶段。我们做预防工作，如果能在此阶段晓之以法律之理和利害关系，让之不发生或放弃违法犯罪动机，从而减少违法犯罪，这是预防的第一道防线。二是行为已经发生或者正在发生，或已在发展中，这是第二个阶段。我们做预防工作，如果能在此阶段通过约束和调解、说服，告知其利害关系，让其行为中止或受到制久而不得不放弃动机和正在实施的行为，从而减少违法犯罪，这是第二道防线。三是行为已经发生或已经处理之后，这是第三个阶段。我们做预防工作，如果能在此阶段通过教育改造，告知其利害关系，而让行为人放弃再行为的动机，不再实施同样的行为，从而减少违法犯罪，这是第三道防线。这三道防线之间，第一道防线必须坚固不摧；第二道防线、第三道防线才没有压力。

现行司法行政的职能都体现为事先、事中、事后三个预防违法犯罪的重要环节。这三个环节有如三道防线将违法犯罪阻止在其发生、发展、变化再发生的整个过程之中。事先预防、事中预防、事后预防是做好预防违法犯罪工作的三道防线。“事先预防”作为第一道防线，有着特别重要的意义，司法行政一直将第一道防线上的工作作为重点。“事中预防”作为第二道防线，也有着极其重要的意义，司法行政一直在强化这些职能上作着自己的努力。“事后预防”作为第三道防线，在司法行政的职能建设上，近几年来，也有了长足的进步和发展。特别是监狱、劳动教养工作已经在预防违法犯罪者重新违法犯罪方面探索出了许多宝贵的经验。

预防违法犯罪的三道防线，充分体现了司法行政的本质特征。司法行政所具有的这些预防职能，对保护人民群众生命财产的安全，对保障经济建设的顺利发展，对维护社会稳定有着极其重要的积极意义。如果说我们通过“打击”成功地破获了一起杀人案，镇压了一个罪大恶极的罪犯功勋卓著的话，那么，我们通过法律途径做人的思想教育工作成功地预防了一群人做案，预防了一起重大突发性事件或避免了重大社会问题的发生，应该说后者的意义更为深远。

第三，预防违法犯罪是人民群众和维护社会稳定的迫切需要。党的十五大报告明确指出：社会治安综合治理要“打防结合，预防为主”。预防，在社会治安综合治理中有着十分重要的地位，提高社会对违法犯罪的预防能力是搞好社会治安综合治理的决定性举措。在我们的现实生活中，预防违法犯罪是一种实实在在的客观要求。在纷繁的社会生活中，尽管很多人看不见它，甚至视而不见，见而不为，但人民群众都希望过上安定的日子，在没有内乱、没有犯罪、没有过多纠纷的环境里正常地生产、工作、生活。因此，我们各级人民政府就必须集中精力，投入巨大人力、物力、财力，加大工作力度，积极预防社会上所存在的各种违法犯罪，有效地控制影响人民群众生活安定的各种因素发生，从而达到维护社会、政治稳定，经济、文化活动有序运行的目的。这个工作是各级人民政府义不容辞的责任。与此同时，经济、政治、文化等诸多方面的改革，是前所未有的大革命，势必影响某些人的利益，也有可能诱发种种不稳定因素。要维护稳定，保证改革顺利进行，唯有通过积极运用法律手段来做好各方面的预防工作，才能达到减少和避免各类违法犯罪问题发生的目的。这更是改革开放事业和经济发展所必需的社会、政治环境。打击和预防，是加强社会治安综合治理的两个重要手段，二者缺一不可。我们既要做到“扬汤止沸”，像扑灭火灾一样地打击已经暴露出来的各种违法犯罪行为；更要做到“防患于未然”，像防止火灾一样预防违法犯罪行为的发生。如果我们忽视后者，纠纷、案件、犯罪就会在调处、侦破、打击、惩治中愈来愈多。因此，“打击”，仅是治标之举，而“预防”才是治本之策。

四、实现司法行政核心职能的保障措施

要实现司法行政的核心职能——预防违法犯罪，这需要我们以极大的勇气和决心，强化如下保障措施。

一是思想保障。各级党委、政府，全体司法行政干警和法律工作者，要思想领先，更新观念，树立强烈的“预防”意识，认识到预防违法犯罪，足以从根本上化解影响社会、政治稳定和经济建设的消极因素，消除乱源，把问题发生和将发生或正在发展的问题所带来的的损失和消极后果降低和化解。任何单位和个人，都应全力支持和帮助司法行政切实履行这项职能。

二是组织保障。就是要成立领导小组，真正研究出台改革具体方案，以保证改革的具体实践的顺利进行。要加大目前司法行政的队伍建设，层层配有班子，从司法行政各级领导到调委会主任，都要配备法律素质和领导水平较高的领导，担任主要职务，并确保各个层次、各个单位、各个岗位都有精兵强将，扎扎实实履行职能，抓好预防违法犯罪工作。要层层建立目标责任制，分解任务落实责任，做到千斤担子众人挑，人人头上有指标，加强指导性检查、指导、督促，真正地把预防任务落实到工作之中。

三是重点保障。从预防违法犯罪过程的“环节”性特征，我们可以认为事先预防和基层预防是预防违法犯罪的工作重点。特别是基层预防是重中之重，基层稳全局稳。基层司法所的主要任务是通过多种综治手段，来开展纠纷排查和纠纷调解，避免过多争诉。然而，司法行政的基层基础建设目前仍较为薄弱。

四是法律体系建设的保障。如果核心职能一旦定位，就要加强相关职能法律规范建设，做到“有法可依”，改变“无法可依”的局面。

五是物质装备保障。司法行政的物质装备相当落后，很难适应履行职能的客观要求。各级党委、政府真正把工作重点转移到预防上来，真正加大预算，把适当的人力、物力、财力投入到这片天地里来。

以上是笔者对司法行政核心职能定位问题的不大成熟的看法，只有确立司法行政的核心职能，司法行政才能克服现存的制约职能发挥的因素，才能充分发挥作为政法机关应有的职能作用，真正走向自己的辉煌。

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