强县扩权推进过程中存在的问题及对策

为落实党的十六大关于发展壮大县域经济、统筹城乡发展的精神，从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后实施了“强县扩权”的改革，即赋予少数区位优势明显、有望培育为未来地区性中心城市的县（市）与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限。以减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本，推动扩权县（市）抓住机遇，促进城乡经济和区域经济协调发展。强县扩权后，计划直报机遇增加，项目申报成效显著，财政结算、资金拨付效率明显提高，政策信息渠道畅通。从而使其经济活力显著增强，政府财力稳步增长，综合实力逐步壮大。但同时也看到，在强县扩权改革推进的过程中，也暴露出一些问题值得关注。

 

存在的主要问题

 

一是部分扩权政策落实不到位

 

强县扩权后，应享有计划直接上报、项目直接申报、用地直接报批、信息直接获得等与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限。但实际上，省辖市及部分省直部门未将有关权限直接交由扩权县（市）行使，存在着由省辖市管理和省、市两级双重管理等现象，造成扩权政策未能落实到位。如在有的省份科技部门的信息获得、项目申报和环保部门的项目审批、计划上报等行政事务仍然需要通过省辖市的有关部门来完成。扩权政策仍未完全落实到位。

 

二是省辖市对扩权县（市）的支持力度减弱

 

近年来，中央和省级政府为了推动县域经济的快速发展，加大了对重点领域和重点项目资金的投入力度，其中部分项目配套资金需要省、市、县三级政府及有关部门共同承担。但扩权以后，一方面，多数省辖市认为扩权县（市）财政体制已经上划，对应承担的配套资金不再安排；另一方面，而省财政在下达资金计划时，资金配给比例依然按照原来的三级负担的原则,造成了原来应由省辖市配套的部分项目资金安排落空，这样就给县市发展带来很大资金制约。如在某县调查时发现，基建、社保等资金配套缺口达到2000多万元，缺口数额与该县总配套资金相当，在项目资金总投入上占一定比例。

 

三是省直部门在扩权政策中定位模糊

 

这些部门在地方经济发展中具有举足轻重的地位，调查中发现他们在扩权政策中定位模糊。一是部分省直职能部门工作不到位，缺乏相关的实施细则等配套性文件，没有制定本领域的扩权县实施办法，政策定位模糊，落实不到位，仍沿用“老套路”，凭“老感情”安排工作，个别处室仍将文件传至省辖市或要求出具省辖市相关文件或意见。二是垂直部门在扩权政策中没有明确定位，如金融、工商、税务等垂直部门各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得苍白无力。

 

四是协调工作量增大

 

扩权带来的这部分县（市）事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，滋生了与原来省辖市的矛盾。一方面扩权县既要主动维护省一级部门的话语权，还要维护旧“主人”的关系，同时要参加省市双重会议，增加了这些县（市）进行协调的工作量。另一方面扩权县（市）的领导干部任命权仍在省辖市，致使扩权县的部分权限得不到保障。如，某扩权市财政体制不直接与省结算，部分财政收入仍划归省辖市所有。

 

五是缺乏督导协调，功效不平衡

 

落实政策是出台政策的目的。有些省委、省政府出台政策后，多次会议强调落实，但仍存在政策不到位、监督不力、检查不够等情况，缺乏统一协调机构，整个扩权情况无从了解掌握。对扩权县（市）来说，无牵头组织，群龙无首。领导层面很难掌握扩权的具体内涵，然后逐一分析，解决对接中的具体困难，部门领导凭良心干工作，有些遇项目必争，有些却不管不问，能干多少干多少，没有压力也没有目标，实际效果差别很大。

 

建议对策

 

一、完善制度，确保政策落到实处。目前省直管县改革中存在的问题表面上是扩权县(市)与省、市对接不好，沟通不好，对扩权政策不熟知，政策用得不足，不活，但实际上是缺乏相关实施细则，一些应该下放到县(市)的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行不彻底。这就需要中央、省出台一些文件，进一步明确省、市、县三级的权责关系，以保证强县扩权的推进力度。

 

二、因地制宜，实施地区分类改革。就全国而言，由于各省在经济实力、地域面积、人口数量、社会关系方面差别很大，面临的问题也十分复杂，因此改革不能“一刀切”。笔者认为，可根据地区自身状况，因地制宜，实行三种改革方案：一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海等城市，可重点加大推进“撤县（市）建区”的力度。为构建区域经济中心，较发达的地级市也适当可扩大管辖范围，改近郊县全部或部分为市辖区，或将几个近郊县部分区域划归市辖。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力。三是在上述两种情况外的大部分区域，积极探索省管县的改革，条件成熟时实行从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。

 

三、认真研究，合理界定各级政府的事权。在大力发展县域经济，解决“三农”问题的政策背景下，县级政府承担的责任重大。为了增强其发展经济和实现小康社会的积极性和主动性，使县级真正成为一个“完整的政府”，省级政府应把大量的行政审批权限和经济管理权下放到县级行政单位，部分中央和省级垂直管理单位也应考虑放权，充分激发各级政府及政府部门工作的积极性，减少和避免地方主义，为增强公共政策的有效性提供保障。

 

四、改善机制，取消市级资金配套。由于省辖市对自身应该承担的配套资金不能及时拨付或根本不予拨付，造成扩权县（市）财政额外支出负担加重，落实政策吃力。建议今后取消市级资金配套机制，将现在应该由省辖市配套的资金全额由省级财政直接划拨给扩权县（市）或从转移支付中增加弥补，从根本上解决部分配套资金悬空的问题。

 

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