浅论乡镇人大与村民自治的衔接
根据我国宪法、地方组织法，乡、民族乡、镇（以下统称乡镇）设立人民代表大会，在本行政区域内居于最高地位；而根据宪法和村民委员会组织法，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织。村民委员会与乡镇政府的关系主要有两点：第一，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助；第二，村民委员会协助乡镇人民政府的工作。
村民委员会由村民会议选举产生并对之负责；乡镇政府由乡镇人大选举产生并对之负责。相关法律注意到了协调村民委员会与乡镇政府的关系，却忽视了乡镇人大与村民会议的关系，而在法理上，这两个机构应该要重要得多，因为它们分别是乡镇政府与村委会的 “母体”。协调乡镇政府与村委会的关系，本质上应当是协调乡镇人大与村民大会的关系。笔者认为，对这个重要关系的忽略，影响了乡镇人大与村民会议作用的发挥；导致村民委员会与乡镇政府的关系无法厘清；导致村民委员会在行使权力时容易失控。本文拟就乡镇人大与村民会议之间的关系做一些探讨。
（一）
按**的看法，民主是个人把自己的自治权让渡出来，通过契约组成一个共同体，个人服从这个共同体的同时也就是在服从他自己，从而使得个人的自由获得最大的保障。一般认为，由于每个人的独特性，因而由一个人来代表另一个人总是不完整的,甚至可以说，代表本身就是不可能的。直接民主是优于间接民主的，而且间接民主的层次越多，那么它距离民主的本意也就越远。但是直接民主受诸多条件的限制，现代国家由于疆域大、人口多、事务杂，很少有直接民主的实例。以中国目前的社会经济条件，推行直接民主是不可想象的。那么，应当如何逐步扩大直接民主的范围呢？一种理想的路径是，在基层社区，由于其范围小、事务具体、人们相互熟悉，有推行直接民主的条件，因此应当在这些小型社区中实行民主自治，培养人们民主政治的习惯和技能，然后逐步向大型社区推广。村民自治就是在这样的思想背景下推出的。但是，由于改革开放后，人口流动性增大，农村青壮年劳动力大量外出，农村中仅留下老弱妇孺，人们除了春节之外少有团聚，从而形成农村的空心化。由于经济来源不在村中，导致人们对村庄事务的关注度下降；而且在当前的经济发展水平下，人们从经济活动中获利的可能性远远大于从村庄政治活动中获利的可能性，这就进一步加大了村庄政治生活的困难。在西部大部分农村社区，一年召集一次村民大会也非常不容易；即使耗费了很大的人力、物力、财力组织一次，村民也多半派些老弱病残去参加，投票表决十分随意，其结果是组织者与被组织者双方都不满意。
为了应付这个困难的局面，各地发展出了一些代议制民主形式，有的叫“村民代表会”，有的叫“村民议事会”，有的叫“村民理财（监督）小组”等，名称繁多，但组织形式却大同小异，通常是由村民选举一些品德清誉、有办事能力、热心为民服务的人组成一个常设的、不领薪酬的小组，人数从数人到数十人不等。一旦村委会有重大决定或人们对相关问题有疑问，即可由他们去交涉，其意见被人们视同村民大会意见。如村民代表会与村委会争执不下，即可由村民代表会议决定召集村民大会。顺便指出，这种做法不符合《村民委员会组织法》的规定。该法认为应由村民委员会负责召集村民大会。这条法律规则授权被监督者启动监督程序，不但有违法理，也实在有违常识。虽然《村民委员会组织法》第十八条同时也规定：“有十分之一的村民提议，应当召集村民会议。”但是这个门槛比较高，难以启动。所以村民会议事实上的召集者常常就是村民委员会。法律上并未规定村民代表会有权召集村民会议。实践启发我们应该修改制度安排，但未修改之前却只能服从它。
“村民代表会”从形式上看非常类似村民大会的常委会。不过，如前所述，启动村民大会毕竟是十分不易的事情。能不能够同时赋予村民代表会议另外一种法律性质，使它能够更方便地实现对村委会的监控呢？可以的，办法就是把它作为乡镇人大的一个代表团，使乡镇人大与村民自治紧密衔接起来。
（二）
村民自治与乡镇政府的关系是基层自治的一个难点问题。
于村委会与乡镇政府的关系，即使在立法上使用的概念也是含混的，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”所谓“指导、支持和帮助”是不确定的概念，村委会可不可以拒绝这种“指导”呢？“协助”又是一个什么概念？如果村委会就某一事项与乡镇政府意见相左而“不予协助”呢？“属于村民自治范围内的事项”其实也是一个不确定的概念。立法者不可能以有限的条文去穷尽无限的事实，也不可能预见到将来可能发生的一切事件，那么关于某一具体事项是否“属于村民自治范围内的事项”必然可能发生争议。
相对来说，由于乡镇政府控制了大量资源，而且是高度组织化的，而村民则缺少资源，而且组织化程度也较低，村委会一旦夹在这二者之间，通常都会选择顺从乡镇政府的意志，除了少数例外。法谚说：“法律并不作精确之规定，而委诸优秀之人作出判断。”在当前形势下，就乡镇政府与村委会之间的权利义务关系作出精确规定是不可能的，那么就应当有一群“优秀之人”来作出判断。事实证明村委会与镇政府均不可以承担这一任务，那么村民大会可否来作出判断呢？也不可以。因为村民大会只有判断村委会行为的权利，它不可能去判断乡镇政府的行为。所以，只有乡镇人大可以对村委会与乡镇政府之间的争议作出判断。乡镇人大是本区域内的最高权力机关，这就意味着，它当然可以撤销并确认乡镇政府的不当决定。而人大是全体人民当家作主行使公共权力的地方，当然也就是村民行使当家作主权利的地方。这就意味着，用某种形式把村民自治（一种更小范围内的人民当家作主）和乡镇人大联系起来至少在法理上是可行的。最简单的方法是把村民代表会议看成乡镇人大的一个代表团。
当前村民自治的另一个问题是对村民自治内部法律问题的解决。假如不能通过召开村民大会来解决问题，村民同村委会之间的财产争议应当如何定义？它们的地位是不平等的，因此不是民事案件；村委会不是行政机关，因此不是行政案件。对类似案件，法院在受案的时候非常困难。村官的权力虽小，却事关老百姓的衣食住行，“谁来监督五百万村官”并不是一个小问题。如果村民自治同乡镇人大能有效地结合起来，村民遇到类似情况，就可以比较妥善地解决。如果是普遍性的问题，可以召开村民大会解决；如果是个别性的问题，则可以向乡镇人大的本村代表团作出申诉，以乡镇人大的名义作出裁决。这实际上是赋予乡镇人大某种宪法裁决的权力，在今后的民主政治实践中将具有深远的意义。
（三）
把乡镇人大同村民自治衔接起来似乎是顺理成章的事情。而村民委员会组织法却只花了很少笔墨来描述二者的关系。这恐怕同我们长期以来忽视人大建设有关，也同我们潜意识里把村委会看成一级行政机关有关系。村民委员会组织法具体涉及乡镇人大与村委会关系的法条只有第十五条：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。”众所周知，选举权和被选举权是公民的基本政治权利，破坏选举是对公民基本权利的侵犯。依刑法规定，如果在各级人大选举中有上述行为者，严重的可以处以刑罚。而在村委会选举中，却只是规定可以向乡镇人大反映，而事实上乡镇人大又根本无此权限：它既不能宣布选举结果无效，也不能对当事人进行任何处罚。选举中的贿选舞弊等行为，人大应该享有两项权力：宣布选举无效、宣布重新组织选举。而对当事人的惩罚，则应该交给司法机关处置。与此相反，规定村委会与乡镇政府关系的法条却不少，除了总纲性的第四条确立了乡镇政府对村委会工作给予指导、支持和帮助，而村委会对乡镇政府应予协助而外，还有第二条规定村委会的权限包括“向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议”；第八条规定：“村委会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准”；第二十条规定村民会议制定和修改的自治章程、村规民约应当“报乡、民族乡、镇的人民政府备案”。可见，乡镇及县级政府实际上对村委会享有广泛的上位性权利。事实上，村委会不仅应当有权向政府反映村民的意见和建议，而且村民还应当有权向乡镇人大反映自己的意见。当前的乡村人大代表不能承担这个任务。村委会的撤并恐怕还是慎重些，由乡镇人大提出，由县级人大决定为宜。至于村规民约，则带有立法的性质，报乡镇人大备案可能更妥当一些。
就在乡镇人大闭会期间同村民自治事实上全无法定联系的情况下，第二十八条却规定：“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民行使自治权利。”立法意图不错，但立法者却没有考虑，县和乡镇人大以什么实际上可用的权限去“保证”和“保障”村民自治？由于法律授权过于空洞，现实的情况，只能是乡镇人大扮演旁观者的角色。现行法律之所以作出这种规定，可能是基于两种考虑：一是担心过分削弱乡镇党委、政府对村民自治的控制会导致社会管理难度的增加。我国的国家正式权力从建国以后一直垂直深入到农户，一旦稍微后退，管理者的担心不难理解。就我国的政治传统来说，农村的政治管理一直是“两条腿走路”，一是通过保甲制度尽力使国家权力向下延伸；另一方面通过家族的自治功能来维持农村社会共同体。家族的自治基础，在五四以后，由于个人意识和国家意识的双重觉醒，一直在不断弱化[1]；而实行村民自治之后，国家对个人的计划性控制力也不存在了，取而代之的是市民社会的不断成长。而在自治的市民社会成熟之前，可能存在社会控制的真空。所以法律为乡镇政府保留了一些控制手段。这可以看做是一种妥协和折中。但是，这种妥协也造成了村民自治的停滞不前。
二是怀疑乡镇人大的工作能力。现阶段法律文本上对乡镇人大权限的承认多是一种承诺。事实上，乡镇人大本身的条件确实也不允许它去承担同时控制乡镇政府和村委会这样繁重的任务。乡镇人大不设常委会，只设立主席团，至少在目前，主席团的成员多半是兼职性、荣誉性，其主动工作的动力不足，乡镇人大即使设有专职主席也不过是“一张报纸一杯茶”。有人通过实地调研指出：“目前乡镇人大履职的现状是：一方面法律规定赋权不够，另一方面既定权能也不能充分发挥。” [2]乡镇人大许多代表事实上也是“戴帽安排”的，代表履行职务的积极性不高，人民对他们的认知度、认同度也不高。要加强乡镇人大的建设，首先就应当加强人大代表的素质，其次要加强乡镇人大的实际权力和工作任务，避免它们现在这种“说起来重要，事实上无事可干”的尴尬境地。而加强乡镇人大代表的素质，除了加强学习培训以外，最重要的是通过公开、公平、公正的选举把那些有能力、有愿望为人民办事的人选出来。当前农村选举繁多，村委会选举、人大代表选举、村民代表选举、党支部的“两推一选”，实际效果却并不理想。把村民代表选举和乡镇人大代表的选举结合起来，既加强了乡镇人大，又完善了村民自治、节省了选举成本，不失为一个一举几得的方案。
（四）
村民委员会组织法考虑到了农村情况千差万别，因而不易召集村民会议的情况，故在第二十一条中规定：“人数较多或居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按照每5户至15户推选1人，或者由各村民小组推选若干人。”本条规定要求“人数较多”或“居住分散”的村才可以推选村民代表，实无必要。第一，何谓“人数较多”、“居住分散”，各地情况悬殊，实难统一。第二，之所以要求召集村民代表会议，本质原因在于村民会议召集不易，而不易召集的原因很多，不必限于“人数较多”或“居住分散”。 某些省的规定涉及了村民代表会议与人大代表的关系问题。有的省份是赞成两者兼容的。比如广东省规定：村民代表会议由村民代表，村民委员会委员和居住在本村的各级人大代表构成。陕西省也有类似的规定。但是也有人持反对意见，认为：“村民代表会议既然名为村民代表的会议，应当只有村民的代表组成，其他人一律不能参加。其他人即使参加，也只能列席会议，而不能享有表决权。” [3]并接着举云南省为例，“不是村民代表的村民小组成员，居住在本村的各级人大代表和政协委员可以列席村民代表会议。”
在此不得不辨的一个问题是，村民代表和人大代表这两个身份可否兼容？人大代表是人民选举产生的，代表人民行使管理国家权力的，是受人民监督并可以被人民罢免的。简言之，他代表了选民的利益。而村民代表也是由村民选举的，讨论决定村庄的各类事项，他也代表了选民的利益。因为乡镇人大代表和村民代表的利益是同一的，所以两者的兼容应该没有问题。另外，根据我国选举法，代表是按选区产生的，而选区“可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分”。即我国是以地域代表制为基础的地域代表制和职业代表制的结合；而职业代表制由于可能引起议会内部的剧烈冲突，所受到的批评是比较多的[4]。这样，假定乡镇人大以村这个居住状况来划分的话，那么乡镇人大代表同村民代表相重合是合法、合理、合情的
乡镇人大监督乡镇政府是毫无疑问的。问题在于，乡镇人大监督村民自治是否会破坏村民自治的独立性？我们认为，自治并非绝对的独立于其他权力，自治只能是在宪法的框架下人民当家作主的实现。不利于人民当家作主的山高皇帝远式的自治是有害的。而根据宪法的规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。各级人民代表大会是人民行使当家作主权利的机构。人民自治应当是人民代表大会制度的应有之义。人民自治受
到人民代表大会制度的规范和制约，长远来看是最有利于人民当家作主的。如果人民自治真的成了一种不能制约的权力，最后受到损害最大的一定是人民的权利。因为任何权力总是倾向于自我扩张，一直扩张到它不可逾越的边界为止。假定每个行政村，下划10个村民小组，每个村民小组推选2名村民代表（同时也是乡镇人大代表），每个行政村共选举村民代表20人，从规模上看是比较合适的。如果按照每5户或15户推选1人，则将导致村民代表会规模过大而召集不易，失去村民代表会制度设计的意义。乡镇人大代表与村民代表会代表两次选举可以一次完成，效率较高。这个模式的优越性在于：
第一，每个村民小组中选取2名代表，可以有效避免家族势力或大的利益集团对村政的过度操纵。因为大家族或大的利益集团一般聚居于某些小组，受每一个小组村民代表名额的限制，大家族或大的利益集团可以获得的代表人数是有限的；其他的族姓在全村范围内可能是小姓，但在特定的小组内则可能占相对的多数。
第二，可以有效监督村委会。它一旦发现村委会的不法行为，既可以召集村民大会议决，也可以以乡镇人大代表团名义，向乡镇人大或上级人大申诉，当然，前提是人大的权限要落实。现行的村委会组织法规定：“村民委员会可以召集村民代表开会”（第二十一条），除此以外没有规定村民代表会的其他召集途径，这对于发挥村民代表会的监督作用是十分不利的。村民代表会应当可以根据当时的情况选择最有效的监督途径。
第三，可以有效解决乡镇政府同村民自治之间含糊不清的关系。因为村民代表会一旦对乡镇政府的决定有异议，即可以乡镇代表团的名义要求乡镇人大对乡镇政府的决定进行确认、变更或撤销。这样也避免了村委会必须在乡镇政府和村民之间作出抉择的尴尬局面。同样，乡镇政府如果认为本身决定是合法的而村委会拒绝执行，也可以提请乡镇人大议决，通过村民代表会启动村民大会来解决争议，而不必直接同村委会进行争论甚至强迫村委会服从。这样做，虽然表面上使问题复杂化了，但是，由于村委会和乡镇政府的行为和争议都被纳入了可操作的法律框架之内，对我国的民主法制无疑具有重大意义。
第四，由于各村的村民代表同属于乡镇人大，而他们对本村村委会又具有法律控制力，那么，凡是属于跨村的问题，比如修筑道路、治理污染、社会治安、水源管理，都可以在乡镇人大的体系内协商解决。这就解决了村民自治范围过小，不能解决重大问题的弊端，也为将来的乡镇自治奠定了基础；同时也可以把多数民主同协商民主结合起来，实现民主形式的多样化。
第五，还可以有效地改善和加强乡镇人大。由于人大代表由村民小组直接选出，乡镇人大的基础更为坚实，人民对乡镇人大的工作也更为了解；而乡镇人大通过在乡镇政府与村委会之间充当仲裁者，同时拥有了对乡镇政府和村民自治的监督权限，也可以使自己的权力实化，摆脱目前可有可无的橡皮图章形象。乡镇人大权力实化之后，再以乡镇人大为依托，把民主自治的范围扩大到乡镇，使乡镇自治与乡镇人大建设重合起来，从而解决目前所谓乡镇自治没有宪法依据的问题。
注释：
[1] 袁红涛：《在“国家”与“个人”之间——论20世纪初的宗族批判》，载《天府新论》2004年第5期。
[2] 张斐松：《论乡镇人大主席的履职与人大制度的完善——浙江省乡镇人大调研报告》，载 《人大研究》2006年第3期。
[3] 王禹：《村民选举法律问题研究》，北京大学出版社2002年版，第60页。