议经济责任审计

[内容摘要]：经济责任审计是通过对领导干部任职期间所负责的财政、财务收支及相关经济活动的真实性、合法性和有效性进行审计，借以评价领导人执行国家财经法规，履行经济职责和廉洁勤政状况，为组织人事部门考核任用领导干部提供依据，是一种较高层次的经济监督手段。审计的责任与风险要远远大于一般项目的审计。控制和防范这个项目的审计风险就成为当务之急的大事。审计评价既要全面反映被审计领导干部经济责任完成情况，又要客观、准确地反映被审计领导干部所在单位在经济运行中存在的问题，界定责任。加强和完善审计结果的管理和运用，是整个经济责贵任审计工作发挥作用的关键一环。本文从风险防范、审计评价和审计结果运用三个方面，对如何开展好经济责任审计做了一些粗浅的探讨。

[关键词]：风险防范 审计评价  审计结果运用

    一、经济责任审计中存在的风险和防范措施
    经济责任审计是一项高层次的监督工作，其审计结果是组织、人事部门对干部进行考察考核、综合评价、任用和奖惩兑现的重要依据。审计评价是否客观公正，关系到领导干部任期经济责任和工作业绩是否真实、准确，并直接影响着这些干部的荣辱升降等问题，而且也关系到审计工作是否落到实处。所以，对经济责任审计的风险防范应引起我们的高度重视。
　　（一）经济责任审计风险的成因及表现
　　审计内部的原因：
    1、审计手段的局限性所形成的审计风险。
　　审计主要是通过会计资料及相关资料来发现和查证问题，而有些违法违纪问题不一定就在会计资料中明显反映，或者是用审计手段难以深入查证，必须由有关执法执纪部门运用特殊手段进行审计，才能查清，如受贿索贿、收受回扣等问题。
    2、审计人员综合素质不够高所形成的内在审计风险。
　　审计人员的业务水平与承担任务存在相对矛盾。经济责任审计涉及的内容很广，这就要求审计人员既要懂得行政财务，又要懂得企业财务、投资基建的财务，不仅要具备查账技能，还应具备宏观经济管理知识、政策法规及审计、会计专业知识、口头及书面表达能力、综合分析能力等，如果审计人员的业务素质不够全面，就会严重制约和影响审计工作的质量。
　　3、应审的经济事项没有审全审透形成的风险。
现阶段在实施领导干部任期经济责任审计时，由于审计人员少，任务重，在审查期限上一般以离任者近三年的财政财务收支、资产负债及损益等作为重点内容和范围，其它年度仅作为抽审的范畴。这样做容易使任期内的所有经济往来或漏审或审的不深不透，导致离任者审计结果不完整，评价离任者的依据不充分，增大审计风险。
    4、经济责任的界定问题难度较大形成审计风险。
　　领导的主管责任与直接责任难以区分。理论上讲，领导的主管责任是指未直接决策或直接经管的经济行为；领导的直接经济责任是指领导认同或批准的决定、规定和制度，或直接经办、直接签署的意见、直接签字报销，或被明确告知又无反对意见的事项形成的经济责任。而实际工作中，两种责任很难区分。因为对领导干部直接经济责任进行区分和评价需要界定清楚个人责任，界定个人经济责任又要涉及到历史的与现实的、主观的与客观的、自主决策与集体决策以及环境等因素。再加之多数部门单位的“一把手”又不直接分管财务，除大宗开支经会议研究外，日常开支指定一名副职审签。所以在承担个人经济责任上时常出现推诿扯皮、推卸责任现象，使得领导干部直接经济责任界定不准，审计风险加大。
    5、评价失真产生审计风险。
　　一是对非评价审计事项不应评价而评价。超越了 “审计机关审计事项评价准则”，属越权行为。二是对审计过程中未涉及的具体事项不应评价而评价。虽是审计范围，但审计人员未获取相关证据不能随意评价。三是对审计证据不足的审计事项不应评价而评价。虽然审计获取了审计证据，但证据可靠性不强，证明力不足，不应做评价。四是用词不妥的审计评价。如“审计者个人没有严重经济违纪违规问题”。假如存在违法的事实在后来被查出，就会影响审计部门的形象，产生审计评价风险。
　　审计外部的原因：
    1、先任命后审计，增加了审计工作的难度，造成高风险。
　　中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《暂行规定》要求：领导干部任期届满或者任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等事项前，应当接受任期经济责任审计。中央五部委“通知”要求“未经审计，不得办理离任手续。”可现实中，组织人事工作往往衔接不上，“先离后审”、“先任后审”现象普遍存在，这与《暂行规定》“充分发挥审计监督在加强干部考核和管理中的重要作用”要求相违背，给审计工作带来影响。如果离任不审，形成的损失就会职责不清，无法追究；如果先离后审，就会对离任领导缺乏约束力，使审计流于形式。
　　2、被审单位提供的资料不真实，或有意制造虚假会计信息，导致的审计风险。
　　评价经济责任和廉洁自律表现，必须以真实的会计指标为依据。经济责任审计更注重量化指标，审计评价在很多情况下是靠数据说话的。所以虚假会计信息对审计结果的影响是不言而喻的。近年来虚假会计信息层出不穷，随着打假治乱的深入，经济活动中违法违纪行为也更为隐蔽，造假的技能技巧往往发挥得淋漓尽致。会计资料的可信度差，直接影响审计评价的客观性，甚至造成判断上的错误。所以审计人员稍有疏忽，就会对应审项目主要事实说不清，重大问题发现不了，特别是对被审单位财政财务收支不实，资产、负债、损益不实揭露不了，反映不出事物本来的面目，出具了不真实的审计结论，就会成为“假、丑、恶”的“保护伞”。如：云南红塔集团案在案发之前也曾进行过审计，但对10亿元的小金库的严重违纪行为未查出来，在社会上造成了不良影响。这样的审计环境，对审计人员的政治和业务素质要求都比较高，而审计队伍现状还满足不了这种要求。
    3、审计对象任期时间长、情况复杂，导致审计风险的加大。
    从现阶段领导干部离任审计来看，一般所审计的对象任职期限要达5—8年，最短的也有2—3年左右。这些单位形成的会计资料繁多，在确认财务收支或资产负债及损益的真实性、合法性方面的审计工作量大，再加之财务人员有可能更换，新的财务人员对过去发生的一些经济事实说不清楚，给审计实施工作带来不少困难，潜在着审计风险。
    （二）经济责任审计风险的防范
　　为防范经济责任审计风险，在实施经济责任审计过程中，除严格执行审计规范对审计内容、方法、步骤等有关规定外，还应注意采取以下几项措施规避审计风险。
　　1、建立承诺制度，明确法律责任。
　　要求被审计对象承诺，其向审计人员提供的《任期经济责任情况履行报告》所述内容是真实的。要求被审计单位负责人作出书面承诺，保证所提供的资料真实、完整、可靠，并如实地向审计组说明了单位帐外资产、未决诉讼、抵押借款、为其他单位提供担保等或有事项。如果谁违反承诺，由谁承担责任。
　　2、努力提高审计人员的审计风险意识和自身素质。
　　审计风险随时存在，要在思想上高度重视，这样才能在实际中采取措施去发现风险，预防风险，降低风险。审计人员素质高低是防范审计风险的关键。经济责任审计难度大，需要审计人员具备良好的政治素质 和业务素质，只要有了过硬的思想作风和业务技能，掌握审计方法，审计质量才会有保障，审计风险也才能得以控制。因此要加强审计人员的后续教育，不断更新知识，培养一专多能的复合型人才，以适应日益发展的经济责任审计的需要。
　　3、恪守审计权限，排除审计内容上的随意性。
　　依法框定经济责任审计的范围，应综合考虑四个方面：一是《审计法》和《审计准则》对审计基本职责和权限的规定；二是中办发[1999]20号文件的原则规定；三是地方法规的有关规定；四是组织人事部门委托书上对审计任务的要求。干部任职期间应承担的责任可能是多方面的，而经济责任审计的范围仅限于经济活动，评价内容也仅限于其经济活动中应负的主管责任和直接责任。至于其它的诸如政治素质高低、领导艺术深浅大可不必论及。要做到既不越位，也不缺位。
　　4、建立部门联系制度，及时沟通、互递信息，共同界定领导干部经济责任。
　　审计部门在独立行使审计职能的同时，要加强与组织、人事、纪检、信访等部门的联系，把了解的被审计单位财务管理的情况与其他监督部门掌握的情况有机结合，为深入审计提供线索。当审计查证严重违反财经法纪的问题，需界定领导干部经济责任时，应由审计部门会同上述部门召开专门会议进行分析研究。遵循实事求是、客观公正原则，权责结合原则和重要性原则，从经济责任的性质、经济责任的大小和经济责任审计的范围等三个方面把握经济责任界线，共同确定领导干部应承担的经济责任。
    二、审计评价
    （一）经济责任审计评价的用语要恰如其分
　　所谓用语恰如其分，就是审计评价的语言要准确、确定，措辞恰当，不含糊其词、模棱两可，避免使用容易产生歧意的语言和词句。一般来讲，在经济责任审计评价中使用“真实”、“基本真实”、“基本不真实”一类的总体评价语言是不恰当的，现行的《审计机关审计事项评价准则》是针对财政财务收支审计评价来制定的，其中的一些具体要求不能机械地照搬进经济责任审计评价中，但其所包含的审计评价的基本原则，即审计评价应当实事求是、客观公正，应当依据事实和法律进行还是适用的。审计评价既要全面反映被审计领导干部经济责任完成情况，又要客观、准确地反映被审计领导干部所在单位在经济运行中（主要是财政财务收支、重大经济决策等）存在的问题，界定责任。但审计评价要避免相互矛盾，正反两方面的评价用语不能相互冲突。如：有的审计中没有发现被审计人的不廉洁问题，应当恰当表述为：没有发现……，但却评价为“我们认为该同志作风廉洁，无个人经济问题。”这种评价用语不准并加大了审计风险。
　　（二）经济责任审计评价的范围要严格限定
　　审计评价应当紧紧围绕被审计领导干部的相关经济责任进行，与被审计的领导干部不相关的行为和事项不评价。评价范围应紧紧围绕确定和开展的经济责任审计事项，根据领导干部履行其经济责任的行为和特定的审计期间以及具体的经济责任审计要求来确定，在经济责任《暂行规定》确定的六项内容的前提下，根据被审计领导干部的经济职责、范围和要求的特殊性，增加具体内容。坚持审计什么评价什么，不任意添加和取舍，不超出审计的职权范围。对审计查出的其他相关事项、接到群众举报的一些与经济方面无关的问题，应客观说明或转交有关部门处理，一般不应去审计或调查，更不应依此去进行审计评价。
　　（三）现任与前任领导的经济责任要准确区分
　　审计中遇到现任与前任交叉的经济责任问题时，要准确区分，在时间上要分清，所负责任要分清，不能混淆。在经济工作中，有些问题的产生与发展具有历史性和连续性，对此类问题应当从历史的角度核实情况，客观表述，不应随意定责和评价。
（四）审计评价依据的事实数字要准确无误　　
进行经济责任审计最大的特点是除了发现问题外，还要对领导干部的任期经济责任的履行情况进行核实、评价，涉及的经济指标较多。这就要求审计证据必须有效合法，对不充分、不相关的事项，一般不作评价，否则将构成审计风险。要善于用写实的手法，用事实、用数字说明问题。所使用的数字要核实准确，没有经过核实的数字，要注明来源。审计评价要依据审计报告所列的事实进行，不能作出没有事实依据的判断，更不能虚造数字或掩盖隐匿事实、故意夸大或缩小事实；要根据事物或行为具体情况和客观规律再作出判断。不能借以谋取私利或者加以偏袒，更不能掺杂审计人员的主观因素、个人好恶和心理情感等。
    （五）评价审计事项取舍要轻重得当
　　审计评价要依据重要性原则进行，对一般性的问题可以不做评价。由于被审计的领导干部所负经济责任的复杂性、广泛性，经济责任审计的内容也相当繁杂，将经济责任审计的所有内容都加以评价，过于繁杂而影响其效用。因此，经济责任评价选取的事项应当详略得当，突出重点，依据重要性原则进行审计评价，着重评价经济责任审计的重点内容，评价能体现被审计领导干部所在地区、单位的经济特点的方面，对一般性问题一般要简评或者不做评价。
　　（六）主观因素和客观因素的认定要实事求是
　　领导干部所负责的一方经济发展状况好与不好，成绩大或小，和领导干部的综合素质和努力程度及有作为或无作为有一定关系，但客观原因也应正确认识，不能片面的去评价，对具体行为或事项进行主客观分析，推究其具体的主客观成因，分析该具体行为或事项是成因于领导干部主观过错，还是成因于客观因素的影响，进而作出审计评价，防止只看表象不究本质。将领导干部履行其经济责任的行为放入相关的社会政治经济环境中加以分析，作出实事求是的客观评价。比如：失职与失误，个人独断与上级行政干预，合理与合法，短期行为与国家宏观政策等。
    （七）直接责任与主管责任的界定要慎之又慎
　　直接责任关乎问责制度的责任追究，而组织人事部门又十分看重审计评价中的直接责任。但是，在评价领导人直接责任时存在着几个问题：一是对领导人分管工作的职权范围不清楚，将出现的问题统统归结为领导人的直接责任，容易造成“张冠李戴”，而使领导人难以所接受；二是对直接责任的有关事实调查、取证不足，使得一些需要追究直接责任的问题，因证据不足、或者证据不力而无法追究其直接责任。因此，评价直接责任我们一方面要慎之又慎，另一方面，我们还要突出主要精力把涉及领导人直接责任的重大问题尽力查清，做到“铁板订钉”不可撼动。所谓主管责任就是领导分管职权范围内的工作责任。有的领导人不直接分管财务工作，而是副手分管，有些具体问题甚至不知情，如果简单地将被审计单位的财政违法行为统统归结为领导人的管理责任就有失偏颇。在这种情况下，审计评价应当区别对待：在主要领导人确实不知情的情况下，可以按照《会计法》的规定，评价为“负有领导责任”；在领导人直接授意下的，评价为“负有直接责任”；在集体决策下的，评价为“负有管理责任。因此，评价领导人管理责任时，要分清现实责任状态，区别情况予以评价。
    三、经济责任审计成果的运用
　　经济责任审计作为“从源头上遏止腐败的有效手段”，各级党委和政府都非常重视，广大干部群众也给予极大关注，是必须要做好的重要工作。提高经济责任审计质量，充分运用好经济责任审计成果，有利于推进科学发展观、构建和谐社会各项政策措施的落实，有利于加强对权力的制约和监督，有利于推进公共行政管理与公共财政管理体制的建立和完善，有利于强化领导干部的责任意识和廉洁从政意识，因此，经济责任审计成果的充分运用具有重要而深远的意义。
    （一）经济责任审计成果运用的途径
    1、把经济责任审计成果运用到对领导干部的考察任用中去，避免或减少用人上的失察和失误。经济责任审计成果可以反映被审计者对党的经济工作方针政策和国家法律法规贯彻得如何，经济决策能力如何，民主集中制执行情况如何，经济工作实绩和廉洁自律情况如何。组织部门对于准备提拔任用的领导干部在考察过程中，把经济责任审计成果作为领导干部考察的重要参考依据，在很大程度上可以弥补传统干部考察方式的缺陷。把经济责任审计成果运用于干部的调整任免，是对领导干部实施有效监督和管理的重要手段。
　　要把经济责任审计成果充分运用到领导干部的任前考察中去，一是组织部门下达经济责任审计委托书必须要在领导干部届满、辞职、退休前或有职务变动的意向性考察期间下达，同时考察组与审计组加强协调与配合；二是将经济责任审计结果报告作为干部任职前公示的内容之一，目前，各级组织部门在干部使用管理上普遍实行了任前公示制度，如果将经济责任审计结果报告作为干部任前公示的内容之一，使经济责任审计与干部任职公示制度有机结合起来，在干部监督与管理方面必将会收到更为理想的效果。一方面可以让群众更全面、更具体的了解拟任用的领导干部，尤其是经济管理方面的工作能力；另一方面可以有效提高经济责任审计作用和效果，使两项制度同时得到完善。
　　2、把经济责任审计成果运用到对领导干部的日常教育与监督中去。一是把经济责任审计结果报告作为领导干部谈心、谈话及实行诫勉的重要内容。对于审计结果报告中反映的一般性问题，组织部门和纪检部门可以采取谈心、谈话的方式向被审计者甚至领导班子集体进行反馈，提出改进意见和要求，有针对性搞好对被审计单位的督促整改，一方面可以让领导干部和领导班子从中找到经济管理、干部管理、作风建设等方面存在的薄弱环节乃至重大失误，吸取经验教训，起到提醒和警示作用；另一方面可以使离任的领导干部到新的岗位后改正以往的不足，避免犯同样的错误。对于问题性质比较严重，但还够不上纪律处分的问题，组织部门应及时对被审计者进行诫勉，限期整改。这是转化运用经济责任审计成果的一个很重要的方面。二是把经济责任审计成果作为加强对领导干部教育的重点内容。对经济责任审计成果的运用要有经常性、长远性的思想，不可采取实用主义的态度，就事论事，为“审”而“审”，重要的是要善于从中发现倾向性、苗头性问题，总结出带普遍性、规律性的东西，运用到干部教育管理中去，可以增强教育的针对性和实效性，有利于领导干部普遍树立财经法纪观念，增强领导干部的责任意识、廉洁从政意识和经济管理意识，提高领导干部的领导水平和经济决策水平；三是积极探索经济责任审计结果报告公开制度。经济责任审计结果报告是对被审计者任职期间经济责任履行情况的综合评价，将经济责任审计结果报告在一定范围内予以公开，对于那些严格遵守国家财经纪律，认真履行经济责任，工作成绩突出的领导干部是一种表彰和鼓励，而对于那些在任职期间严重违反国家财经纪律规定，损公肥私或者玩忽职守，给国家财产造成损失的领导干部，是一种警示、教育和制约。同时，在各级政府部门积极推行政务公开的基础上，把审计结果报告在法律政策许可的范围内向群众公开，可以保证政务公开中相关内容的真实性、准确性，加强群众对领导干部的监督，有利于改善干群关系。
　　3、把经济责任审计成果运用到推进反腐倡廉工作中去。近年来，违法违纪案件特别是经济领域的案件总体呈上升趋势。涉及经济领域的案件，情况复杂，隐蔽性强，发现和揭露的难度大，通过经济责任审计能够主动发现案件线索，为纪检监察部门和司法机关拓宽办案渠道，促进办案工作的深入开展。经济责任审计作为一项制度，把审计监督机制引入到对领导干部的管理之中，促使各级领导干部严格要求自己，廉洁自律，增强领导干部自我约束意识，从制度上开辟了一条反腐倡廉的有效途径。一是把经济责任审计制度与党风廉政建设责任制紧密结合起来，进一步完善廉政建设的责任追究制度，一方面可以把审计发现的重大经济损失作为责任追究的内容之一，对通过审计查实，确属领导干部负有责任的，要坚决依据责任追究的规定处理；另一方面，对被审计者发生重大经济违法违纪的问题，而上级部门和领导干部长期失察，或者视而不见，听之任之，处理不力 ，要按责任追究 规定予以追究。二是经济责任审计要为从源头上预防和治理腐败提供依据。充分运用经济责任审计成果，可以发现一些苗头性的问题，能够把一些消极腐败现象解决在萌芽状态，防止发展成为违法违纪案件，可以总结出在哪些环节上、在什么情况下，在什么样的问题上领导干部容易犯错误，防患于未然，可以发现在体制、机制、政策、管理等方面存在的漏洞和薄弱环节，能够有针对性地采取对策，有效地从源头上预防和治理腐败。
　　（二）加强经济责任审计成果运用的建议
    1、进一步明确经济责任审计联席会议的职能，完善联席会议的工作制度，加强协调配合，着力抓好经济责任审计的成果运用。各级经济责任审计联席会议要切实承担起领导、规划、指导和协调的职责，一方面要进一步明确联席会议的工作职责，完善联席会议的工作制度，逐步建立起联席会议的正常运作机制，保证经济责任审计成果得到有效运用。另一方面，各级纪检、监察、组织、人事和审计部门在工作中要加强协调配合，在审计成果 分析运用上要各尽其职，协调一致。有关部门要作好经济责任审计成果的后续分析研究，对审计成果进一步深化、细化，充分运用到干部教育管理监督中去。
    2、坚持“先审计后离任”的原则。组织部门应该严格按照《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》的要求，在领导干部离任前及时安排审计，保证审计实施所必须的时间，坚持对领导干部 “先审计后离任”的原则。同时，审计机关也要根据组织部门的要求优先把经济责任审计项目列入审计计划，并根据组织部门考察领导干部的实际需要，突出审计重点，确保审计质量。
    3、应尽快抓紧制定“经济责任审计成果运用办法”，积极探索审计成果运用有效途径。研究制订符合实际、切实有效的“经济责任审计成果运用办法”，是从制度上保证经济责任审计成果得以充分运用的根本保障。各级纪检、监察、组织，人事和审计部门对此一定要予以充分重视，认真研究并抓紧制定。同时也应该把审计成果的公开作为经济责任成果运用的一个重要方面，积极进行探索。
　　4、尽快建立一整套科学的审计评价体系和标准，为经济责任审计成果的更好运用创造条件。不同部门的领导干部之间的经济责任范围有很大差异。经济责任涵盖的范围非常广泛，各级纪检、监察、组织、人事和审计部门必须通力协作，共同研究确定不同性质的部门其领导干部的评价标准，在此基础上，形成评价体系，保证经济责任审计成果的有效性。
　　从新世纪开始，我国将进入加快推进现代化的新的发展阶段。实现中华民族的伟大复兴，关键在于从严治党，在于全面提高干部队伍的整体素质。为此，必须大力加强干部队伍建设，特别是要加强对领导干部的监督和管理。因此，我们要从全局和战略的高度，统一思想，提高认识，把开展经济责任审计工作置于从严治党，推进依法治国，确保党的十五大提出的跨世纪宏伟目标顺利实现这个大局之中，增强责任感和紧迫感，进一步加大工作力度，切实把经济责任审计推向深入。（

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