论举国体制的改革与发展

摘 要：从对举国体制的本质认识中归纳出其主要特点，着重论述了举国体制改革与发展的社会必然与改革方向。由于举国体制与社会发展的不适应性以及参与体育的主体多元化，使得举国体制改革已是势在必行。举国体制必须按照市场经济体制的要求进行改革，走体育社会化、产业化道路。由于举国体制的适用范围在现阶段只存在于竞技体育中的公共部分，因此决定政府管理只能在此领域尽到责任。而管理体制改革在承袭举国体制优势的同时，应加强社会力量的参与，形成财政与市场双向驱动，政府、社会和个人共同投资体育的新局面，这也正是体制变革的关键所在。

关键词：举国体制；体育管理；管理体制；改革与发展

近些年来，有关“举国体制”的讨论不断升温，许多学者、专家及部门领导各执其词。特别是在雅典奥运会上，我国取得优异成绩时，举国体制的争论会再度成为焦点。由于各方面的意见分歧，使得许多体育人士和体育部门满头雾水。在积极备战2008年北京奥运会中，体育总局表示我们的目标要“力争保持金牌总数排名前三”，金牌预定为30枚以上，据透露国家财政拟为此拨款巨大。面对巨大的体育投入，势必加重国家财政负担，这种“举国体制”办体育的运作正受到许多人的质疑。身处举国体制的团团迷雾，体育管理体制该如何面对，值得每一个国人反思。

1 举国体制的本质

举国体制伴随着新中国体育的发展由来已久，并且在计划经济时期发挥着举足轻重的作用。但在市场经济体制逐渐完善的社会转型时期，应对举国体制做出正确的判断。举国体制是一种体育管理体制。体育管理体制是体育管理的机构设置、权限划分、运行机制(即责任、权力、利益划分)等方面的体系和制度的总称，是实现体育总目标的组织保证。体育管理体制具体地表现为负责体育事业的领导机构和组织、它们之间的隶属关系和责任范围以及由它们所制订和实施的各种有关规章制度和措施，它还表现为这些组织和机构的运行方式、管理方法和控制手段。按照管理权力的归属，可分为政府管理型、社会管理型和结合型三种类型。

明确了体育管理体制后，再对举国体制做进一步的认识。举国体制是指自20世纪50年代以来形成的中国体育管理体制，原有的含义是“在党中央国务院直接领导下的政府领导机构和社会体育组织结合的”体育管理体制，是属于结合型的管理体制。国内许多同志从不同的角度对什么是举国体制提出过自己的看法。

袁伟民同志在全国体工会上指出，“举国体制就是要充分发挥社会主义制度的优越性，集中社会力量办大事”，“我国体育得益于举国体制，改革开放之后又受益于社会主义市场经济综合实力，到国际赛场为国争光。”

李志坚同志认为，“举国体制是指以国家利益为最高目标，动员和调配全国有关的力量，包括精神意志和物质资源，攻克某一项世界尖端领域或国家级特别重大项目的工作体系和运行机制。”

李元伟同志认为，竞技体育举国体制的涵义应该是“以奥运会等重大国际赛事取得优异成绩为目标，以政府为主导，以体育系统为主体，以整合、优化体育资源配置为手段，动员、组织社会力量广泛参与，在国家层面上形成目标一致、结构合理、管理有序、效率优先、利益兼顾的竞技体育组织管理体制”。

杨桦同志认为，“举国体制，从一般意义讲，是在特定时期和资源约束双重背景下，出于政治、经济和文化的特殊需要，或为了应对某种突发事件，运用的较大规模的调配资源的组织方式和运行体系，其本质特征是国家利益目标至上性”。

综合以上论述，按照当前主流的见解，从理论上讲，所谓的“举国体制”应该是国家为了尽快解决某项重大的体育任务，举全国之力、集全民之智所形成的体育事业组织与项目管理体制。对举国体制本质的认识应明确其表现出的几方面特点。

2 举国体制的特点

举国体制是在20世纪50年代计划经济体制下建立的，一直延续了40多年，对中国体育发展产生了深刻影响。直到中国经济体制改革，特别是开始建立社会主义市场经济，才开始发生了某种程度上的本质变化。然而在它的沿革过程中，一度发展成为相当典型的政府管理型体制，表现出以下特点。

2．1 政府行使几乎全部管理职权 1956年，中华人民共和国体育运动委员会章程公布：国家体委(现为国家体育总局)是国务院的下属部级政府机构，它的总任务是“负责统一领导和监督全国的体育事业，发展体育运动，以增强人民体制，培养人民勇敢、坚毅和集体主义精神，并向劳动人民进行共产主义教育和劳动卫国教育”。

中华体总以及后来成立的中国奥委会并未行使他们有限的职权。体总和奥委会以及它们下属的各种运动协会实际上仅在名义上存在，体委(现体育局)所设的各主管业务的司处取代了这些协会组织，各项目中心借用协会的名义行使着体育业务管理职权。

2．2 国家承担绝大部分经济义务 国家支付体育事业日渐增长的绝大部分费用。在竞技体育方面，国家负担从中、小学校队，各级体校直至国家优秀运动队的一切费用。在群众体育方面，国家不仅直接拨发经费，而且通过全民所有制企事业单位间接地支持着所有职工的体育活动。国家用这笔费用作为投资，通过群众体育增强人民体质，通过竞技体育增强民族凝聚力并提高中国的国际地位。

2．3 行政手段是主要管理手段 政府对体育事业的发展承担着绝大部分的义务，也掌握着几乎全部的权力，因而在这一时期所有的体育行为大体都是政府行为或政府习惯行为的延伸。行政命令是体育管理最重要的手段。政府文件成为最常用的管理信息，以致各运动项目的运动员等级标准、体育院校的专业设置、运动员伙食、服装供应标准等纯业务性或学术性事务，均通过政府文件加以规定。

2．4 举国体制表现出较强的应急性 国家一般在解决某些紧急事件时，往往实行紧急预案，采取举国体制。中国建国初期，为了尽快实现我国国防的强大，向世界展示国家综合势力的提高，我国的“两弹一星”计划就是采取了举国体制。体育范畴内的情况也是如此。在改革开放后，要表现出我国社会主义制度的优越以及国家的日益强大，竞技体育的政治功能突显，国家为了要尽快地实现竞技体育的发展与提高，则采用了举国体制。

2．5 举国体制是一种项目管理体制 举国体制都有其开始与结束的时间限制，任何一种举国体制都不可能永久沿用。项目管理有其启动与解散的过程，当某——项目集中表现出国家和人民利益时，同时该项目又表现出应急性，——般要采取举国体制模式的项目管理。我国目前的竞技体育采取了举国体制，同时也是奥运争光项目管理。当国家综合国力强大，竞技体育的政治功能弱化，奥运争光计划实现后(项目管理结束时)，我们应该重新考虑举国体制的适用问题。

3 举国体制改革的动因分析

3．1 举国体制与社会发展的不适应 尽管举国体制对中国体育的发展起到过重要的积极作用，然而在社会的发展过程

中，尤其是在改革开放以来建立社会主义市场经济的过程中，它表现出与社会环境日益滞后性。

由于原有体制过度强化了政府的权力，因而抑制了社会参与体育积极性，造成体育社会团体极度萎缩，阻塞了寻求社会支持的渠道；另一方面，政府的体育管理机构又陷入了微观管理事务中，反而削弱体育宏观管理的职能。举国体制的计划经济与行政色彩，使体育无法按照自身规律正常发展。在，实际运行中，举国体制过分追求竞技体育的政治效应，造成了竞技体育和大众体育之间的比例失调；由于过分地依附于政府，使体育带有很强的行政色彩，在相当长的时间内甚至把体育划入社会的上层建筑，因而使它丧失了自我完善和自我发展的机制。因为政治和经济的任何变化部将引起体育的波动和震荡，在新的历史时期，举国体制与社会的发展表现出明显的不适应。

在举国体制下，国家承担绝大部分的体育费用，随着体育事业不断的发展，国家日渐不堪重负，在市场经济体制下，体育被列人生产领域，体育的经济功能将得到强化，从而使体育成为一项新型的产业。我国体育的发展不是主动地迎合市场，而是形势所迫。一方面是国家面对巨大的体育财政压力，被迫地寻求支持，逐渐地接受了社会的参与；另一方面，体育的国际化，使得国际体育中的职业化、商业化的浪潮加倍猛烈地冲击着举国体制。我们必须正视时代的潮流，在充分考虑中国国情的前提下，与国际体育接轨，走上市场化的道路。

3．2 参与体育的主体多元化 举国体制是与计划经济体制相适应的体育管理体制，它的产生、发展以至于最后的解体由社会环境和体育自身的发展规律所决定。从理论上说，建立举国体制是符合社会主义体育的人民性。由于在社会主义国家将体育界定为人民的事业，而国家代表着人民的利益，体现人民的意志，体育由政府直接管理就成为一种必然。国家以计划手段配置体育资源，以行政手段管理体育，将管办集中为一个国家主体。

从宏观方面来看，现代社会中参与体育的主体主要包括个人、社会、政府三方面。个人参与，追求个体的体育的本质功能，即满足个体娱乐与享受的需要；社会参与，追求体育6牛经济功能，使其经济利益最大化；国家主体参与，追求体育的政治功能，实现体育强国与争光的政治目标。举国体制正是从国家参与主体的利益出发，完成体育的政治任务。现代体育的参与主体由以前的单一转向多极化，利益分配呈现出多元化，多元化的主体参与体育，促使许多体育利益和权力从国家主体中分化出来，由社会接管，使举国体制按照“小政府、大社会”的方向而发生变革。

举国体制是由政府承担主要的管理职能，当政府享有主要的权力和利益时，它总是倾向于强调政治与福利性，因此，为社会提供公共品，满足社会的共同需要，保证全民共享是政府的基本职能所在，这有利于公共资源的合理配置，向社会提供公益服务，实现让会效益，政府体育行政职能应转向体育服务中性质属于公共品的部分。而私人品则往往由市场提供，公开买卖，强调其经济效益，进入到整个市场竞争体系之中，所以，属于私人品的体育服务应从政府职能中剥离开来，交还社会。

4 举国体制在新时期的改革方向

4．1 举国体制的适用范围 举国体制是把体育理解为人民和国家的事业，因而举国体制在现阶段只存在于竞技体育中的公共部分，政府管理在竞技体育中也只能在此部分尽其责任与义务。反之，竞技体育的有些方面就不适用于举国体制。从经济学角度来说，社会产品主要分为公共品与私人品两大类。公共品具有非排他性与非竞争性，往往可以全民共享，竞技体育中的奥运夺冠，全民欢腾，举国同庆，充分体现了金牌作为公共物品的共享性，明显带有公益性与福利性特征。而私人品则反之，排他性与竞争性较强，难以同时共享，带有赢利性与消费性特征。

需要指出的是，竞技体育中的职业体育不能实行举国体制，因为它具有明显的私人品性质，靠市场经营赢利，采用出售门票、电视转播、赞助广告等多种手段获取利润。因此说，如果市场化运作可以带来更高效益，并非政府投入不可，那么就可以不实行举国体制。如对于非奥运项目或预期难以在奥运会上有突出表现的体育项目，如马术、蹦床等，政府就不应投入过多，而且，部分运动项目的发展是否必须由政府办才能实现预期目标还有待进一步思考，这些项目若实行举国体制则恰会事与愿违，内耗太大，得不偿失。另外，就场馆设施来说，只有公益性工程的建设与维护需要政府投入，其他许多则可以置入市场体系之中，其开放运营也是如此。鉴于竞技体育体制改革任务的必要性、紧迫性和艰巨性，试图一步到位是不现实的。我们既要从完成第29届奥运会的任务角度出发，又要对6～8年后我国经济社会发展的前景有足够的估计，来论证改革的可行性与可操作性，设计改革实施方案和步骤。

4．2 举国体制改革的方向 举国体制使国家承受的负担越来越重，某种程度上限制了社会与个人发展体育的权力与利益；束缚了社会办体育的主动性。既然举国体制与社会表现出种种的不适应，作为体育的管理体制，为了适应社会经济与体育自身的发展规律，应站在科学发展观的高度，进行体育管理体制及运行机制改革。体育体制的改革总是滞后于经济体制改革，在新的历史时期，我国体育业的发展应在“一法两计划”(《体育法》《全民健身计划》《奥运争光计划》)的保障与指引下，从我国国情出发，主动迎合社会主义市场经济体制改革。按照体育自身的发展规律，坚持社会办体育方向，国家逐渐将体育的权力和利益归还社会和个人，体育管理体制的改革要以极大的力度和极高的速度实现体制变革。

现阶段，我国体育正处于发展转型时期，一方面体育管理体制必须按照市场经济的要求进行改革，走体育社会化、产业化道路；另一方面还要承袭原有体制的优势，但要防止投入成本太大，超过社会承受能力。“在体育改革过程中，政府职能收缩，机构精简，让渡部分权力给社会，以形成财政与市场双向驱动，政府、社会和个人共同投资体育的新局面”。社会办体育主要是营利性组织，为群众生产私人体育物品，提供体育服务，以志愿的自由交易方式满足人们对体育的需求，以企业形式经营体育，追求的主要目标是利润的最大化。

在“精简、统一、效能”原则下，体育行政部门从“办体育”向“管体育”转变，发挥领导、协调、监督和服务的作用。国家体育行政机构弱化微观管理职能，逐步走向宏观调控，例如制定体育的法规政策等。体育社会化与市场化较为成熟的运动项目，可以完全由社会管理；竞技体育应把发展权与管理权交给社会或个人，由运动项目的爱好者、支持者以及赞助者按照市场关系进行经营管理，国家不再直接插手。另一方面，加强中华体总、中国奥委会的建设，实行单项运动协会实体化，使这些社会体育组织在中国体育事业发展中发挥重要作用。与此同时，进一步调动社会各方面支持体育参与体育的积极性，鼓励和支持社会团体、民间组织和公民个人依法兴办体育，推动依法成立的体育社会团体，开展体育活动。在具体的操作中，政府根据市场规则采取市场化运作方式，针对奥运目标对社会资源进行配置，而非简单的国家拨款。

结束语：举国体制作为我国体育领域中一种重要的管理体制，有其存在与发展的社会环境，在不同的历史时期发挥着独特的功能与作用。在中国现阶段，举国体制指向的目标应是竞技体育的公共管理部分，向人们提供公共产品服务，例如群众普及程度较低或不具备市场运作条件的竞技项目。而在公共领域以外的部分，主要权力要移交社会，由社会管理营利性质的体育，即凡是能通过市场运作得以发展的项目，都不在举国体制范围之内。政府与社会在管理实践中，要区分角色并合理定位职能，行使管理权力，将各自管理之手伸到该伸的地方。政府与社会这两只手都要伸出来，虽各有分工却又密切配合，这也正是体制变革的关键所在。

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