论中国共产党的协商民主执政方式
摘要：中国共产党作为执政党，在适应新的执政环境和国家现代化的总进程中，采取协商民主的方式、方法和程序开展领导和执政活动，通过多种协商形式实现党的领导，保障人民当家作主和有效治理国家。党的协商民主执政方式的实践主要包括党内协商、党际协商、党政协商、党群协商等多种形式。进一步优化党的协商民主执政方式对提高党的决策质量、实现党的领导、密切党群关系、监督权力运行、构建和谐社会及提高国家治理效能等都具有重大而深远的意义。
关键词：中国共产党；协商民主；执政方式；协商实践
中图分类号：K26文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）03-0021-04
党的十八大报告指出：“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”；“保证人民依法享有广泛权利和自由”。①在大力发展社会主义协商民主、积极实践党的群众路线和注重推进国家治理体系现代化背景下，将协商原则与改善党的执政方式和实施国家治理创新有机结合起来，广泛实行“协商民主执政方式”，这不失为中国共产党执政方式改革与创新的一个科学思路和有效路径。所谓执政党的执政方式，是指在现代民主政治状态下执政党采用什么方式、方法和程序开展执政活动，以利于实现领导和执政目标。协商民主执政方式特指执政党在开展执政活动时所采取的协商方式、方法和程序。具体地讲，即执政党组织在各方面领导和执政活动中与被领导者就经济社会发展、国家治理中的重大问题、公共事务管理或涉及公众切身利益的实际问题进行广泛、真实的协商，加强沟通、增进共识、形成决策或达致多元主体合作与关系调适等。协商民主执政方式的实质，就是要强化人民群众在党的领导和执政过程中的影响作用，以党的协商民主执政彰显人民主体地位，保障人民当家作主的权利，更好地实现党的领导目标和提高党的执政水平。
一、协商民主执政方式的主要实践形式
执政的中国共产党进行协商民主执政的实践形式主要有以下四种。
1.党内协商
作为执政党的中国共产党实践党内协商民主和协商领导，就是要把协商民主机制引入党内民主生活和领导方式之中。党和国家的重大事务、重大决策及重要干部的选拔等，应先在党内相应层次作充分的讨论，进行广泛的协商，充分考虑相关党组织和党员的意见和建议，在此基础上按照党内多数成员的意见决定，尽可能达成所有参与者都能接受的方案。基层党组织工作中的重大问题，应组织广大党员讨论或充分听取党员意见、接受党员监督。这就要求必须保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，开展批评与自我批评，营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的政治环境，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权；②必须健全党内协商制度体系，把党内协商的规则和程序进一步明晰化、制度化，使党内协商民主和党的协商领导具有可靠的制度基础。
2.党际协商
多党合作基础上的政治协商强调执政党就国家或地方的重大决策、重要事务或重要人事任免等，在提交人民代表大会正式表决前需经过与民主党派和人民政协的协商讨论。第一，执政党同各参政党之间的直接协商。党际协商目前主要采取小范围会议协商和书面建议的形式。应通过党际之间广泛、真诚、深入的协商和沟通，使执政党的主张成为各民主党派的共识，为执政党和国家政权机关制定政策和法律等提供重要依据。第二，人民政协的政治协商。这是执政党在人民政协同各民主党派和社会各界代表人士的协商，也是更具代表性和包容性的协商。这种政治协商已成为国家大事协商、政协事务协商和社会各界反映诉求及建言献策的重要渠道，主要采取政协会议、常委会议、专题协商会、专门委员会会议等协商形式。我国的政治协商已进入执政党和国家的决策程序，是科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力和实现领导作用的重要途径。经过广泛、充分的协商，使党的主张变为民主党派和社会各界的主张，协商的结果成为党和政府决策的重要基础。
3.党政协商
在社会主义宪政制度和协商政治下，党政协商问题实际就是以协商方式调适党政关系。即以协商原则和法治精神为指导，从改进党的领导方式和执政方式入手，进一步改善党政关系，其改革目标就是建构党政职能分开基础上的协商型党政关系模式，这应当是我国政治治理体系现代化关键之所在。第一，必须明确党政职能的区别。执政党是国家的政治权威、政治领导者，主要职责是实施政治领导或总的领导；政权机关是国家权力中心，是立法者、管理者，其主要职责是行使国家权力，制定法律和进行公共事务管理。执政党应当尊重政权组织的法定地位和权威，积极支持和保证政权组织充分发挥职权作用和增强代表性，而不应当过多、过细干涉政权运作，更不能在职权上代替政权机关。政权机关的职能活动是坚持党的政治领导的，政权工作加强了，党的领导也就加强了。③第二，党在实施政治领导的过程中进行协商。执政党在运作领导权、执政权时必须注重科学、民主、法治方式。执政党提出的治理国家的路线、方针、重大决策、立法建议及向政权机关推荐重要干部等，都应当事先与政权组织、人民政协等进行协商、广泛征求意见，然后都必须提交人民代表大会经过法定程序形成决议。通过把党的主张变成国家意志来实现党的领导，这是实施政治领导的主要方式。要把党的领导和执政活动纳入法治的轨道。政权机关作为民意代表机关和公共服务机关，其基本任务就是民意的表达、整合和提供高质量公共服务。执政党与政权机关进行协商、沟通，可以更好地了解民意和公共需求，能够更有效地提出政策建议和发挥利益整合的作用。当然，政权机关也可主动与党组织就重要事项进行协商、沟通，及时听取党组织的意见，同时也让党组织方便了解人大、政府或司法机关的工作意向。党政协商就是要使党委和政权机关意图交融、相互理解、健康互动、协调运作，既能更好地实现党对国家政权的领导和贯彻党的主张，又有利于发挥政权机关的法定职能作用，形成党政合力，而且也有助于彼此间相互监督和制约。第三，实践协商民主执政方式时要坚持“总揽全局、协调各方”的原则，发挥党组织宏观控制和服务保障功能。贯彻这一原则就是强调党作为总的领导者是在政权之外来领导和协调政权，由此保障国家政权的自主运作空间。④这必然要求党组织在国家治理中要从繁杂的行政性事务中解放出来，善于抓原则性、方向性、全局性、前瞻性、战略性的问题，提出正确、有效的治国方略；正确处理党组织与人大、政府、司法机关的关系，支持政权机关、司法机关独立负责、协调一致地开展职权活动，总揽但不包揽，协调而不替代，控制并不强制，通过协商、沟通进行协调，保证各方各居其位、各负其责、各尽其职，为各方面健康运行创造条件。
4.党群协商
这主要是执政党各级组织与相关群众之间就党的决策、公共问题或基层矛盾冲突等而进行的协商和治理活动，对现实的公共利益和群众的切身利益均有直接而重大的影响，关系到党群关系和谐与否及党的执政基础牢固与否。进行党群协商，要求党组织将一切关系群众切身利益的问题以及党组织需要与群众协商的事情，以合理的方式公开协商、自由讨论，⑤达致彼此沟通、相互理解，公正地解决问题、化解矛盾、平衡利益和回应诉求，使党组织与群众或群众与群众尽可能达成一致性意见，切实维护群众权益，改善党群关系和社会关系。第一，决策协商。党组织在进行重大决策或提交重大人事变动方案之前，必须通过多种渠道和形式与人民群众进行协商，广泛集中民智和群体诉求，使决策真正建立在科学、民主的基础之上。第二，维稳协商。执政党和政府面对严峻的维稳现实，不再诉诸传统的高压式处理方式，而是采用协商引导、柔性执法、疏导和沟通的方式解决问题，善于预防矛盾和避免矛盾激化，充分尊重公民人格和权益，不断优化党群关系、官民关系。第三，自治性协商。面对社会利益分化和公民群体间矛盾凸显，党组织和政府作为公共权威和组织者，要搭建群众之间协商的平台，并扮演公正的协调者、监督者角色，促成群众之间的“自治性协商”，由公民自身力量管理公共事务，解决公民之间的利益矛盾或各种民事纠纷。我们应当在总结党群协商经验基础上，进一步创造良好党群协商环境，建立和完善有效的党群协商机制，明确党群协商的程序，组建正规的协商指导机构，⑥着力实现党群协商的常态化、规范化、实效化。
二、协商民主执政方式的现实政治价值
中国共产党实施协商民主执政方式已经产生了良好的“协商效应”，其发展趋势不可逆转。协商民主执政方式对于实现党的领导、改善党内外关系、维护社会和谐稳定和提升政治治理水平具有特殊的政治价值。
1.协商民主执政方式能够推进党的决策科学化、民主化，有助于提高决策质量和效率
协商民主执政方式下，决策是在平等的协商参与者深思熟虑的审议和畅所欲言的讨论中形成的，而且人们能够超越自我利益的局限，共同追求公共利益，协商讨论过程是自由、公开、透明的；决策是在真实的更多的决策信息和信息交流及充分发挥专家作用基础上形成，能够比较各种方案的优势和不足，最终的共识尽可能体现更多人的普遍要求，也吸纳少数人的合理主张，因而能够降低或克服决策中的有限理性；在协商决策活动中，执政党的先进性和责任心能够保证决策更好地体现各群体利益的平衡，能够保证决策体现基本的社会正义。如果经过讨论、协商仍没有取得共识，党组织也会积极促成多主体持续性合作或自愿妥协，充分尊重各方权益，在广泛吸纳各方面意见和顾全大局基础上，及时做出适当决策，以保证必要的决策效率。广泛的参与、充分的协商、正确的引导和及时的决策能使人们对政策内涵和意义理解得更加准确、清晰，这无疑“增加了决策执行成功的可能性”。
2.协商民主执政方式可以促进党的领导与民主协商有机结合，有利于实现党的领导
党的领导最重要的内容就是提出治理国家的政治主张和方略并组织实施。中国共产党之所以选择民主协商作为改善和实现政治领导的重要形式和途径，是因为这种形式和途径有助于通过党内外协商实现党的领导。正如贾庆林所说的那样：“我们党的领导，一个显著特点就是寓领导于协商之中。”⑦一方面，在协商过程中，执政党从党内到党外，广开言路、广集民智、广求良策，真诚听取和回应各种不同声音，使党的主张充分体现各方面的智慧和意见，以便使党组织作出更高质量的决策和采取更合民心的行为方式；另一方面，通过广泛、深入的协商，人们更好地了解党的主张和执政意向，使党的正确主张成为广大党员、民主党派、政权机关及社会各界的共识和主张，这有利于把党的主张经过法定程序变为国家意志，把坚持和贯彻党的路线方针政策变成各主体的自觉行动，从而使党的领导在民主协商和团结合作中得到实现和加强。
3.协商民主执政方式可以促进执政党与人民群众的联系和互动，有助于密切党群关系
党群关系问题实质上反映了民心向背和执政之基的重大问题。协商民主执政方式是党加强同各方面群众联系、充分反映社情民意、广泛地赢得人心、凝聚人心的最佳途径和制度平台。其一，执政党在协商领导活动中，充分发挥利益整合作用，着力引导人们在利益分化的情况下寻找共同点，能够使不同群体通过相互协调、理解和自愿妥协，促使各方利益共存共赢，促使国家利益、公共利益得到保障和发展。这种协商中的利益整合能有力地促进党群关系和谐化。⑧其二，在协商过程中，执政党自觉贯彻群众路线，真心实意拜群众为师，善于从群众中了解真实情况和听取意见，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真正了解各方面群众最关心最直接最现实的利益问题，并在协商之后认真回应和及时解决问题，这无疑有利于密切党与人民群众的关系。其三，协商领导方式有利于促进党的工作作风的转变，拉近党与群众的距离；有利于增加群众对党的信任，为密切党群关系打下坚实的基础。
4.协商民主执政方式鼓励多元主体参与执政运作过程，有利于监督、制约权力
公共权力运作必须受到授权者的有效监督，这是民主社会的一条政治公理。执政党如果失去必要的监督、制约，就不能真正实现党的正确领导，就会导致政治关系紊乱，产生权力滥用和腐败，使党脱离群众和失去先进性。我国执政党实施协商民主执政方式中，多元协商主体广泛参与政治过程，协商又遵循“和而不同”的协商理念与合法程序，协商过程和结果都是公开的，且协商结果具有回应性，这都对决策过程和权力运行形成了一定的制约和监督。
5.协商民主执政方式的运作能够形成国家治理的有效机制，有助于化解社会矛盾、建设和谐社会
一是通过公开、平等、真实的协商民主执政过程，拓宽反映社情民意的渠道，能够形成最广泛的政治参与、最大程度的包容和吸纳各种利益诉求的参与和表达机制，能够形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力和体现公平正义的决策机制，形成能够全面表达、有效平衡和科学调整社会利益的利益协调机制。这三种机制作为国家治理体系的基本机制，是实现国家的良好治理和构建和谐社会的重要制度基础。二是在各种形式的协商过程中，执政党注重培育和谐政治社会关系，积极引导多元主体形成共识，促进各主体相互包容，有利于创造良好的社会和谐氛围。三是在协商领导活动中，执政党善于把协调利益关系、解决矛盾的重点放在基层，密切联系基层群众，保护弱势群体，培养群众的公民意识和责任感，把开展基层民主协商作为化解矛盾、理顺情绪、解决问题、融洽关系、团结协作、稳定秩序、促进社会和谐的重要平台和坚强基石。四是在协商领导过程中，执政党各级组织和领导干部需要不断提高治理公共事务、协调利益关系、做好群众工作、调动各主体积极性、处理人民内部矛盾和维护稳定的能力，这更适应领导国家治理与和谐社会建设的需要。
综上所述，中国共产党的协商民主执政方式，适应新的执政环境和国家现代化总进程，反映了执政方式现代化的正确发展方向。协商民主执政创新，既肯定了广大党员和人民群众的主体地位，又坚持了民主集中制和党的领导地位；既发挥了民主党派、各族各界人士和国家政权机关的应有作用，又实现了执政党的政治领导；既增强了党和国家的活力，又维护了合法政治权威与社会和谐稳定。协商民主执政方式，体现了科学执政、民主执政、依法执政的统一，体现了坚持党的领导、发展人民民主、建设法治中国的统一，也体现了党对国家和社会的控制、国家和社会对党的制约、党本身主动依循执政自律的统一。应当认真总结和研究执政党协商民主执政方式的新经验、新理念、新方法，进一步完善协商民主执政机制，丰富协商民主执政形式，提升协商民主执政质量。
注释
①②《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2012年，第23—24、47页。③《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第339—340页。④林尚立：《中国共产党与国家建设》，天津人民出版社，2009年，第277页。⑤赵小芒：《新形势下我国协商民主执政方式的改革》，《学习与实践》2012年第12期。⑥高勇泽：《执政党协商民主理论研究》，《党政论坛》2008年第6期。⑦贾庆林：《健全社会主义协商民主制度，为全面建成小康社会广泛凝聚智慧和力量》，《求是》2012年第23期。⑧何增科等：《中国政治体制改革研究》，中央编译出版社，2004年，第135页。
责任编辑：浩淼南武