党内民主参与视角下的巡视制度

[摘要]坚持党要管党,从严治党的方针,促进党风廉政建设和反腐败斗争的长期开展,是保持党的先进性的永恒课题。《中国共产党巡视工作条例(试行)》的颁布实施,对于完善巡视制度、规范巡视工作,维护党的先进性品格和领导干部队伍建设具有重要意义。从党内民主参与的视角关照巡视制度的发展与完善,可以更深刻地理解与把握巡视制度的现实难题与完善方向。

[关键词]巡视制度;民主参与;制度完善

[中图分类号]D26[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)05-0019-03

权力必须受到监督,否则难免导致腐败。我国反腐倡廉的实践一再证明,反腐败斗争的关键就是要实行有效的民主监督。作为健全党内监督体系、有效遏制权力腐败创新成果的巡视制度,不仅是新时期密切党群关系、保持党的先进性品格的重要举措,也是在新的历史时期加强党的建设、提升党的执政能力的一项重大战略工程。《中国共产党巡视工作条例(试行)》(以下简称《巡视工作条例》)的发布施行,对于进一步加强领导班子和干部队伍建设,推动中央各项重大决策的贯彻落实,促进党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展,必将发挥重要作用。毫无疑问,继续深入学习和贯彻《巡视工作条例》,仍然是当前和今后一个时期各级党组织和巡视工作机构的一项重要政治任务。在此时代背景下,认真研究巡视制度中的党内民主参与问题,推动《巡视工作条例》的贯彻落实,对于发展和加强党内民主建设,实现党风根本好转,促进社会和谐具有重要的现实意义。

一、巡视制度的建立契合了民主参与的世界潮流

参与民主的出现有着必然的历史逻辑。[1]在民主理想的传统中,参与一直居于核心的地位。古代雅典的直接民主建立在公民大会直接表决、全体参与的基础上,这种公民表决式的民主得到了许多人的赞赏,被认为既服从理性主义又服从经验主义的原则。但是,古代雅典城邦的民主制在人类政治历史上并不是常态,城邦政治是一个集宗教、政治和道德于一体的民主实验,但这种实验被证明并不长久,也是脆弱的。后古典时期的政治生活并无民主的容身之处,更没有参与的地位,相应地也就缺乏对民主本质的进一步思考。但是,16、17世纪以来近代政治发展的历史,不管是从封建主义或绝对主义转变为代议制民主、从有限选举演进为竞争性的普选制,还是各种政治权利在内容和范围上的扩大,无不是以政治参与的扩大为内涵,从而建立起公民与政府之间的紧密联系。

近代参与民主理论的杰出代表人物卢梭,更是将人民直接参与公共事务视为追求真正自由的前提,在《社会契约论》中关于政治体系本质的理解对于参与民主理论的形成起到了奠基性的作用。卢梭将自由的概念建立在参与活动的坚实基础上,他认为在一个真正自由的国度,“一切都是公民亲手来做”。公民直接参与政治,决定公共事务。“一旦公共服务不再成为公民的重要事情,并且公民宁愿掏自己的口袋而不愿本人亲身来服务的时候,国家就已经是濒临毁灭了。”[2]在卢梭的视野中,参与能够提高个人自由价值,并通过这一过程使个人成为自己的主人。正如有学者指出的那样,“个人实际上的自由以及他对自由的感受,通过决策过程中的参与而得到提高,因为参与赋予了他一定程度上对自己的生活和他周围的环境进行控制的能力。”[3]从这个意义上讲,参与民主理论对参与的强调继承了古典民主的基本精神,卢梭的参与民主思想也与古代雅典的民主观念一脉相承。

当代世界民主参与已经成为一种潮流。在西方左翼的思潮中,民主参与正成为一种巨大的呼声。在西方人看来,19世纪兴起的以马克思主义为指导的社会主义运动,深受参与制民主思想的影响,并在巴黎公社等政治运动中付诸实践。在当代民主发展的进程中,公共行政愈益强调民主的价值取向,提倡在公共事务中广泛程度的公民参与,实现公共管理的民主化。依据民主国家的宪政原则,政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权。这种授权是现代政府及其公共行政合法性的唯一来源,是公共行政运作的前提。政府制定和执行公共政策,理所当然的必须表达人民的意志,以公共利益为出发点和最高目的。公民行使民主权利,一方面指在代议制政治中参与投票选举的活动,另一方面也指参与包括所有关于公民的公共利益、公共事务管理等方面的活动。在代议制只能提供有限的参与之时,公民在公共行政活动中直接参与公共政策的决策和执行,正成为公民民主权利的主要内容。[4]

在我国,巡视制度的建立与发展契合了民主参与的世界潮流,也是我们党在借鉴历史上反腐倡廉和吏治监督方面的有益做法,特别是总结改革开放以来党风廉政建设和反腐败工作经验基础上的制度创新,体现了以改革创新精神加强党的建设的客观要求。当前,我国正处于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的发展阶段,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局急剧调整,思想观念深刻变化,我们所面临的发展机遇前所未有,面对的挑战也前所未有。这对于党在新时期加强执政能力建设和先进性建设提出了新的、更高的要求。我们强调加强和改进党的建设,归根到底重在提高党的执政能力。其中,加强党内民主就是加强和改进党的建设的重要一环,没有党内民主就没有人民民主,就没有执政地位的稳固和社会的进步和谐。因此,执政党要稳固执政,除了选拔人民赞同的官员以外,还必须重视官员公权力的行使,尤其是党内的高中级领导干部公权力行使过程的全面监督。实践证明,“中国共产党作为一个有着7600万党员的执政党,除了它本身基于党内监督所产生的自我觉醒和自我意识之外,任何外力对它的监督都难以发挥较大的作用。”[5]党内巡视制度的建立与发展则有效克服了对党的中高级干部,特别是“一把手”监督普遍薄弱、甚至处于虚化状态的弊端,填补了我们党在新时期监督制度的一个空白,它在一定程度上畅通了党员群众有序政治参与的渠道,是对党内民主的促进与提升。巡视制度的建立与发展不仅得益于民主参与理念的发展,也促进了民主参与制度的完善。

二、党内民主参与巡视工作的现实难题

巡视工作从探索试点到党的十六大作出“建立和完善巡视制度”的重大决策,再到党的十七大将巡视工作制度写入党章和2009年中共中央发布实施《巡视工作条例》的过程,也是巡视制度不断完善和巡视水平逐步提高的过程。巡视制度建立实施的9年间,在中央和地方党委的正确领导下,中央和各省(区、市)党委巡视机构紧紧围绕中心、服务大局,积极适应形势和任务的发展变化,巡视工作取得了明显成效。从2008年年底以来,“中共中央纪律检查委员会监察部会同国家发展改革委、财政部、审计署,派出24个检查组,对31个省?穴区、市?雪和新疆生产建设兵团落实中央扩大内需促进经济增长政策情况开展了两轮检查,着力查办工程建设、土地出让等6大领域的商业贿赂案件。与此同时,中共中央纪委、中央组织部还派出6个地方巡视组完成了对17个省(区、市)的巡视工作,并发现了一批严重违纪违法案件线索,并先后查处了国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸、中国建设银行股份有限公司原董事长张恩照、河南省人大常委会原副主任王有杰等多起大案要案。”[6]在地方,据有关部门统计,已有30个省(区、市)建立了巡视工作领导机构,“各省(区、市)党委巡视组也在近年巡视中发现并移送有关部门查处的、涉及县处级以上干部的案件线索达900多件,对1000多名县处级以上领导干部进行了诫免谈话,督促他们及时纠正存在的苗头性、倾向性问题,对预防腐败产生了积极的效果。”[7]“御使出巡,不能动摇山岳、震慑州县,为不称职。”正如唐玄宗时期巡视官韦思谦所述,尽管巡视组“只奏不斩”,但依然具有强大的威慑力,一系列巡视制度反腐的经典案件让个别贪官胆战心惊,让一些处在危险边缘的干部及时清醒,巡视制度的施行犹如一把利剑时刻悬在各级党政领导班子、特别是“一把手”的头上,在一定程度上弥补了同级纪委难以监督同级党委的体制缺陷。

正是囿于巡视制度制度本身的局限,巡视制度难以承载更多权力监督的厚望,同级纪委难以监督同级党委的体制缺陷依然存在。不难理解,自上而下的监督模式在中国传统政治权力监督的运行中一直处于主导地位。巡视制度的建立也沿袭了这一传统模式,从而使得党内自上而下的监督力度再次得到强化。然而,“一个健全的民主社会,其权力监督的指向应当是自上而下的监督、平行监督和自下而上的监督这三者平行配置、有机统一。”[8]从制度实践看,我国的监察体制本质上都是自上而下的层层监督,同级纪检监察部门不能有效监督同级党政领导,缺乏民主,也就是自下而上的权力监督,没有民主监督。就目前我国省级党政主要领导干部来说,他们一般是由中央提名,再经过地方党代会和人代会表决确认后而就职的。显然,在这种权力授受的框架内,最有力度的监督只能是来自中央,仅靠本省的力量对作为“封疆大吏”的党政“一把手”进行监督是难以奏效的,而要对其中不称职者如程维高、刘芳仁等进行查处也几乎是不可能的。按照阿克顿勋爵的观点,“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”这不仅是一种理论,而且是一种经验。权力在一定条件下会发生异化,这是由权力自身的特征所决定的。因此,对权力加以制约是反腐败最主要也是最基本的手段。权力越多,受到的监督就应越多;官越大,则受到社会各界的监督就应该越大。然而我国情况却正好相反,自上而下封闭式的监督体制,使官越小受到的监督越多,官越大受到的监督反而越少。由此造成的尴尬局面就是,在监督“一把手”问题上存在“上级监督不到、下级不敢监督、同级监督不了”的不良倾向。

因此,在现行体制下要解决“看得见的管不着,管得着的看不见”的问题,建立自上而下的巡视制度是必要的,但片面强调这种监督形式也有失偏颇。因为这种监督毕竟是少数人对多数人的监督,民主监督应该是自下而上的监督。要使巡视制度发挥监督“一把手”的作用,就必须以自下而上的监督与横向监督为基础。[9]在缺少自下而上监督的体制下,虽然巡视制度为党员群众反映领导班子及其成员的真实情况提供了一种有序政治参与的渠道,促进了党员群众表达机制的完善与发展。但是,在巡视工作实践中,监督始终是个敏感的话题。反映事关领导问题时,不愿或不敢讲真话成为了巡视工作中带有共性的一个突出问题。这一问题的产生当然有着复杂的原因,或者是宽容暧昧,或者是利益作祟,心怀知恩报德,不想反映问题;或者是认为“言多必失”,不想惹火烧身;或者是认为“说了也白说”,反映问题也不会得到妥善解决。但其背后更深层次的原因恐还在于在党内一定范围内压制民主的作风依然比较严重,处于弱势的普通党员与处于强势的领导干部之间事实上仍然处于不平等地位。同样,由于横向监督机制的模糊,巡视制度的能量释放与作用空间也受到了很大程度的限制。在我国监督实践中,巡视机构、纪委及各个监督部门之间的关系,巡视制度和其他监督制度之间的关系依然模糊。对巡视机构的监督具体由党委、纪委还是组织部承担,并没有相关规定予以明确。“全国有的地方巡视组是省委下面完全独立的机构,与省纪委和省委组织部不再有人事关系;有的又类似于所属上级机关的一个子机构,巡视组设在纪委下面,由省纪委副书记分管;而更多的地方是由在省委领导下的该省纪委与组织部门共同建立的联席会议、领导小组或协调小组,一般由省纪委书记牵头,也有由省委副书记牵头的,省委常委、省委组织部长等为成员,各地情况不一。”[10]领导体制的不统一,不仅带来各地领导力度的差别,也使得巡视机构外部监督缺位现象严重。

三、党内民主参与和巡视制度的完善

高效的权力监督系统应该是一个包含专职权力监督机构、公民社会、舆论媒体等多元主体的良性互动系统。当前,一方面,权力监督主体要素之间缺乏有效互动。一些职能部门对民主监督、意见建议反馈落实不力,缺乏从民主监督中发现问题、查找线索、改进工作的机制,新闻舆论媒体缺乏对舆论的引导、群众投诉落实的监督,许多党员群众对权力监督机构和舆论媒体的监督也缺乏参与热情。另一方面,专职监督主体之间也缺乏良性互动机制。权力监督职能部门之间缺少组织协调,涉及职权交叉,界限模糊的疑难问题容易繁复,不能形成互补,在开展权力监督活动中缺少合作和交流。这些都严重制约着巡视制度功能的发挥,“巡而不视、视而不见、见而不报”的现象在一些地方和范围内还仍然比较普遍。

制度是系统要素规范高效运作的保障。要实现巡视制度对权力的有效监督,防止权力腐败,就必须将制度的完善与落实摆在首要位置。制度建设在反腐倡廉工作中具有根本性、全局性、稳定性和长期性,是领导干部权力运行的准则,是规范管理和执法执纪的准绳,是党内外群众监督领导干部的依据。过去,我们常说“摸着石头过河”。然而,时代的发展进步和反腐所面临的新形势一直在警醒着我们,需要对权力监督思路做适当的调整。“摸着石头过河”不过是特定历史条件和特殊国情下的权宜之计,在“过河”时“摸石头”只是在没有掌握规律的时候进行摸索规律、总结经验的过程,其本身即具有一定的盲目性,在机会增加的同时,风险也在加大;在成果增加的同时,成本也在增大。而一个完善有效的权力监督制约系统,应当在机会面前降低风险,在成果面前相对降低成本。因此,我们现在对于权力监督、反腐倡廉所需要做的不是过分强调民主权利意识的觉醒,而是基于权力监督和反腐规律的制度设计,以制度的改革完善推进思想认识的转变强化。

民主不是空洞的说教。我们尊重和发扬民主,也就是要建立健全民主参与的体制和机制。民主参与的体制和机制对于巡视制度而言,就是要建立健全党员群众的利益表达机制,形成权力监督主体之间的良性互动体制。一方面,要健全党员群众的利益表达机制。现阶段我国社会管理上的人治色彩在一些地方和部门还比较浓厚,反映的情况失真也是目前巡视中遇到的最大难题。在重大经济活动的决策及重要人事任免等问题上,经常是领导说了算,缺乏民主、公开、公平。权力一旦私有化,权力的运行的负效应便开始显现:以权谋私、权钱交易、任人唯亲等权力腐败现象也必然增多。权力腐败的多样化,客观上需要强化党员群众的民主监督和民主批评。只有健全党员群众的利益表达机制,广大党员才敢讲真话、讲实话,才能在党内形成批评与自我批评的良好风气,切实保障党员的选举权、检举权、申诉权、监督权等民主权利,从而使党的权力运行始终置于广大党员和人民群众的监督之下,保证各级领导干部为人民掌好权、用好权。没有健全的党员群众利益表达机制,就不可能有巡视制度功能的完美发挥,反腐倡廉工作也难以取得决定性胜利。另一方面,要形成良性互动的权力监督体制。巡视工作是一项复杂的系统工程,政治性、政策性和专业性都很强,必须建立健全科学有效的领导体制和工作机制。国际反腐实践也表明,要想真正发挥权力监督主体的作用,必须有一系列相互补充、良性互动的制度作基础。从我国的情况看,建立健全巡视机关与其他主体相结合的反腐败工作社会舆情调查、接纳、分析和处置机制,做好和维护权力监督制度之间的有效衔接与补充很有必要。实践证明,只有坚持党委统一领导、纪委和组织部门组织协调、有关部门和单位共同参与的巡视工作领导体制和工作机制,正确处理各方面的关系,充分发挥纪检、组织、审计、信访等监督部门的作用,才能形成巡视工作的整体合力,推动巡视工作的健康有序发展。同时,按照党章规定,巡视是党委的职责,巡视组的监督权威主要来自于上级党委的授权。我们认为,在现行体制下要解决“看得见的管不着,管得着的看不见”问题,巡视工作必须保持其应有的相对独立性,相对独立性是巡视工作发挥作用的前提和关键。对巡视机构的监督也应由党委来牵头负责,巡视工作人员由纪委、组织部共同管理,各地根据实际需要制定明确的监督管理细则,以保障巡视机构运转的健康与稳定。

近年来巡视工作的实践证明,党中央关于建立和完善巡视制度的决策,是新形势下党的建设坚持与时俱进、开拓创新的重要探索,是完善党内监督的重要制度成果,巡视制度的逐步实施对于推进党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设都具有重要作用。我们也相信,随着巡视工作的逐步推进,浸润在巡视制度中的党内民主参与也必然会在巡视实践中得到更深层次的展现。最终形成一个惩防并举、注重预防,标本兼治、综合治理的多元反腐败格局。

参考文献:

[1][3]陈尧.民主时代的参与[J].读书,2006,(8).

[2][法]卢梭.社会契约论[M].何兆武译.北京:商务印书馆,1980:123-124.

[4]陶文昭.西方国家的民主参与和民主行政[N].学习时报,2003-11-10.

[5]本书编写组.中国共产党巡视工作条例(试行)学习问答[M].北京:中共中央党校出版社,2009:14.

[6]中纪委巡视组发现一批严重违纪违法案件线索[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/1027/10173553.html.

[7]王慧.不能让巡视效果打折扣——领导干部眼中的巡视制度及地方实践[J].人民论坛,2008,(4).

[8]李晓广.论当代中国权力监督体系[J].中国特色社会主义研究,2005,(1).

[9]任铁缨.巡视制度监督一把手面临难题[J].人民论坛,2007,(12).

[10]孟盛.巡视三问[J].廉政瞭望?熏2008,(11).

责任编辑李秀华

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