酒类立法:咋就这么难?

年年在研究，年年没结果的“酒法”还需要我们等多久？

5月对河南省酒业协会会长熊玉亮来说是忙碌的一个月，除了在郑州召开的中部糖酒会有事情需要协调，熊玉亮还有一个一直在思考的问题，就是酒业的地方立法——5月28日，再次当选为河南省酒业协会会长的熊玉亮将酒业立法写进了工作规划。

据熊玉亮介绍，目前已经有11个省市颁布了自己的酒类地方法规，河南目前依然在积极研讨阶段。实际上，地方上之所以希望尽快出台相关法规，主要还是因为全国性的《酒法》迟迟无法出台。

继在2009年全国两会上酒企业高层集体呼吁建立“酒法”后，5月底的一次酒行业的论坛会上，知名酒企高层再度集体呼吁尽快制定“酒法”。五粮液集团董事长唐桥在接受媒体采访时表示，目前假酒制造已经形成了高度成熟的产业链，“除了酒是假的，其他的环节包括包装、瓶子、经销商网络都高度成熟。”

从27年前开始就年年在研究，但年年都没结果的“酒法”还需要等多久？

行业乱象丛生

“中国酒业十年的快速发展大家是有目共睹的，不过业内的流通管理混乱、生产标准的滞后以及对知识产权的漠视等问题也是酒行业内的真实写照。像茅台、五粮液这样的企业，一年仅仅在打假上就需要一两亿的费用。业内极力呼吁建立酒法也是不无道理的事情。”一位分析人士表示。

据悉，酒水行业容易出现的问题主要集中在生产领域、流通领域以及添加剂上。《酒世界》记者曾在今年4月底的“2011中国国际酒业技术装备博览会”上采访一位参展商时了解到，目前，我国白酒企业有3.8万多家，但发证的却只有8000多家，除一些大中型白酒酿酒企业生产规模较大、自动化程度较高、酿酒工艺较先进外 ，其余3万家白酒企业的自动化程度却是很低的，这些企业的酿酒工艺和工业现代化的要求格格不入。

民以食为天，近来毒豆芽、瘦肉精、牛肉膏等食品质量问题接连不断，消费者对食品安全这根弦时刻在绷着，像一些酿酒工艺非常落后的酒厂，消费者是否敢于接受其生产的产品？这些厂家最清楚不过了。由于利益的驱动，现在白酒行业中假酒的问题也是比比皆是。例如，坊间传言“十瓶茅台一半假”的消息令人惊心。

葡萄酒方面，国内葡萄酒企业大约有600家左右，年产万千升以上的仅有7家，大家所熟知的不过就是张裕、中粮长城、王朝这几家企业。现在有很多的葡萄酒企业还是为了生存而生存，产品质量参差不齐，以次充好，有的企业打一枪换一个地方等问题层出不穷。远的不说，在去年12月底，中央电视台《焦点访谈》曝光了河北昌黎葡萄酒制假售假的行为，引起了业内外的广泛关注。

随着中国对进口葡萄酒的政策宽松以及我国中产阶层的不断壮大，进口葡萄酒趋之若鹜地进入中国，随着其在中国的升温，进口葡萄酒市场更是鱼目混珠，混乱四起……像在今年3月份的成都全国春季糖酒会上，形态各异的葡萄酒铺天盖地，其中各种跟拉菲有关系的葡萄酒品牌就有三四十个，但是没有一家企业能够拿出正品法国拉菲酒的相关证明，这些企业葫芦里卖的啥药，他们自己最心知肚明了。

酒类行业立法说易行难

2009年6月1日《食品安全法》的正式施行，极大地规范了食品行业的企业行为，对中国酒业的发展起到一定的促进作用，但业内人士普遍认为，这难以解决各个食品、尤其是酒行业存在的具体问题。

不过酒类产品从生产、流通到终端消费由多部门多头分段管理，造成对酒类监管出现真空，各种不规范、不正当甚至严重的扰乱市场经济秩序的行为接连不断，酒类行业立法说起来容易做起来难。

有业内人士表示，酒法“难产”难就难在既有历史的原因又有现实的问题，既有观念的碰撞又有利益的博弈，既不能脱离现实的国情又不能照搬外国的、历史的或者其他行业的模式，既要有立法的必要性又要有立法内容的可行性。

政策法规的制定，要通过社会调研讨论、专家咨询认证、领导集体决策的程序。在有关各方意见分歧较大的情况下，“酒法”不可能仓促出台。对此，中投顾问食品行业研究员梁铭宣也这么认为，“酒法”难以出台的根本原因是我国酒业内部利益矛盾较大、职能部门的监管重合以及法规制定部门难以把握“酒法”对酒行业的制度定性。因此，制定通过全国的酒类管理法规并非轻而易举的事情。为此酒类立法既要积极又要稳妥，既不能久拖不决也不能急于求成。

我国现行的法规已覆盖了酒业的生产和流通等环节，在此情况下，酒法不能仅仅摘抄现有法规的有关条文，合并同类项后汇编成文，而是必须具有新意，能够解决新问题，实行新制度新办法，因此立法也难在“新意”。同时制定酒法是一项系统工程，要统筹兼顾、缜密周全，不能顾此失彼甚至引发新的问题，为此想建立酒法还难在“周全”。

另外，酒类立法还难在酒类管理体制问题，即实不实行专卖管理。专卖管理是酒法制定的一个重点和难点问题。一说到酒类专卖，大家就会自然而然想到计划经济时期的酒类专卖，担心酒类专卖会对市场经济造成不利影响。还有人认为，酒类专卖不利于建立“统一开放，竞争有序”的大市场。也不利于发挥竞争机制的作用，完全垄断的行业会使酒水企业失去竞争意识和技术进步的动力，不利于行业发展方式的转变。

不过有业内人士则有不同的理解，酒类专卖是在国内通过酒类许可证管理，实现对酒水行业的垄断，以此解决酒类产销中存在的各种问题，为酒水行业的发展提供良好的发展环境，通过设定市场准入条件，进行酒水市场的宏观调控，确保酒水企业之间的公平竞争和市场繁荣。这也较好地处理和维护了国家、企业、消费者的三者利益，酒类专卖是对市场经济的必要补充。

有没有必要建立酒法？

今年1月份，政协全国委员会提案委员会向国务院提交《关于尽快制定酒类管理专门法规的调研报告》。目前，国务院法制办已经与商务部、工商总局、质检总局等有关部门进行了立法研究，酒类企业盼望已久的专门法规有望出台。

当大家大呼要建立酒法的时候，不过也有一些不同的声音出现。有业内人士分析认为，酒水也是食品中的一种，国家的《食品安全法》、《产品质量法》、《价格法》等很多部法律都同样也适用于酒行业之中。只要国家加大执法力度，各部门齐抓共管，综合执法，酒类市场就会健康地发展，没有必要去再建立个酒法。

中国食品工业协会副秘书长马勇曾接受《酒世界》记者采访时也表达了同样的看法，他表示，现在《食品安全法》已经获得通过，而且在很多层面上起到了对酒行业的规范和监督作用，如果再建立个酒法，有必要吗?

也有人认为，食品行业法规琳琅满目，但是现在仍无法避免安全问题的频繁发生，“酒法”出台是否就能真正规范行业发展？

不过梁铭宣却表示，虽然“酒法”不能解决行业内的所有问题，但是出台“酒法”是必要的。他称，当前的酒行业法规并不完善，导致酒行业的生产、制造、销售环节存在管理真空，酒行业急需一部行业法规进行全局控制。

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