普及学前教育展望

所谓“普及学前教育”，一种定义成：为希望接受学前教育的幼儿提供适宜的学前教育；另一种定义为：所有幼儿在自愿的基础上都有机会接受由公共财政支持的学前教育。“考虑到我国国情，我们认为，普及学前教育应该是在保证适当入园率的前提下，由公共财政支持的、针对适龄幼儿的、非强制性的教育。

近年来，我国学前教育取得长足发展，普及程度逐步提高。但是，由于历史与现实等多方面因素的影响，其发展状况仍然不能满足人民群众的需要，入园率一直处于较低的水平。据联合国教科文组织资料显示，2008年我国3岁～5岁幼儿毛入园率只有47.3％，远低于目前发达国家平均75％和中等发达国家平均62％的水平。2009年学前三年毛入园率仅为50.9％，学前一年毛入园率为74％。可见，学前教育已然成为我国整个国民教育体系中的薄弱环节。为此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》专门提出了基本普及学前教育的发展规划目标：新出台的《中国儿童发展纲要》更是具体提出了到2020年学前三年毛入园率达到70％，学前一年毛入园率达到95％的普及目标。大力发展学前教育无疑已成为各方面的期待，并需要社会各方的共同努力。

一、明确政府责任。坚持政府主导

政府责任的明确与落实是加快我国学前教育普及的关键，是促进学前教育事业发展的基础和前提，对发展学前教育具有导向性和决定性的作用，应当引起各级政府的高度重视。就我国学前教育事业发展的思路与战略而言，应坚持以政府主导为核心。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出，政府的主导职责应该是多方面的，主要包括制定学前教育发展规划、落实财政投入、完善管理体制、加强行政管理、举办幼儿园、推进政策与法制建设等。要完成普及学前教育的目标，就必须发挥政府的主导作用，并使政府主导大力推进学前教育普及成为我国学前教育发展的战略方针。

1.落实各级政府发展学前教育的责任。当前，尽管相关法规、文件都明确规定了政府对发展学前教育的责任，但是。在学前教育改革与发展中仍有政府责任落实不力、不到位的现象存在。一些地区政府对学前教育缺乏有效的规划，财政投入过低，教师身份、编制和待遇问题长期得不到解决。还有一些地区政府甚至简单地将幼儿园推向市场，减少或停止投入，导致普惠性的，尤其是具有较高质量的普惠性学前教育资源越来越少。

现有情况下，我们需进一步明确从中央到地方各级政府的职责，切实落实各级政府的责任。实行中央政府领导下，各省、市统筹，以县为主、县乡两级共管的学前教育工作机制。坚持“地方负责、分级管理”的工作思路，建立中央政府牵头，各级政府共同参与、定期研究并切实解决学前教育发展中的重大问题：省、市级政府负责制定本行政区域学前教育的发展规划、政策法规，加强对学前教育的统筹管理和监督指导：县、乡级政府承担本区域学前教育的发展和管理责任，负责园所规划布局、园所建设、园所审批等具体工作。只有明确和落实了各级政府发展学前教育的责任，才能更好地推进学前教育的发展与普及，最大程度满足广大民众对学前教育的需求。

2.建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。随着我国市场经济体制改革的深入，上世纪90年代前以国家和政府投入为主，教育部门、各企事业单位和集体举办的公办园或福利性幼儿同纷纷改制，推行学前教育民营化和产业化。政府对学前教育的管理职能也迅速发生转变，计划体制下政府与学前教育之间的单一直线关系逐渐演变成以市场为导向的互动关系，使我国整个学前教育系统发生了深刻的变化。不合理的办园体制问题已成为我国当前推进普及学前教育发展的绊脚石。

为此，2010年11月，国务院常务会议研究部署发展学前教育政策措施时就指出，要把学前教育纳入经济社会发展规划和公共服务体系建设之中，建立由政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。“政府主导”就是要求各级政府承担起发展学前教育的责任：“全社会参与”就是鼓励和引导社会多方面的力量促进幼儿园的发展。为此，各级政府需整体规划幼儿园的数量和布局，科学合理地计算适龄幼儿的入园需求和学前教育资源配置情况。一方面。要改建和增建一批完全由政府主导的公办幼儿园或出资资助企事业单位和集体举办的具有公办性质的幼儿园；另一方面，政府应积极扶持社会力量举办的幼儿园提供普惠性服务，以满足广大人民群众尤其是中低收入家庭对学前教育的需求。最终形成以政府办园为主体、全社会积极参与、公办民办共同发展的格局，使我国学前教育的普及迈出关键一步。

3.健全法律法规，强化监管责任。目前。政府发展学前教育事业的职责尚未在法律上和实际中得到明晰，导致一些地方政府履行学前教育发展的职能不到位。我国最高层次的学前教育专门法规是国务院1989年颁布的《幼儿园管理条例》，但也仅处于教育法律法规体系的第四层级。可见，学前教育相关法律法规的缺失是导致学前教育普及得不到有效提高的一个重要原因。

明确地说，学前教育亟待立法。法律法规是各级政府管理学前教育事业的一个重要手段，通过法律法规可以加强政府责任的监管和落实，促进学前教育发展与管理更加科学、规范。所以，各级政府应抓紧研究和制定相关法律法规，使我国的学前教育事业有法可依、有法必依，以保障普及学前教育的目标和任务能够顺利完成。

二、加大财政投入。保障学前教育普及

财政投入是促进学前教育事业发展的保证，只有可靠、稳定的投入才可能有学前教育事业的稳步发展。近年来，随着世界各国对学前教育重要价值与作用认识的不断深化，为更好地普及学前教育，让每一名适龄幼儿尤其是弱势幼儿平等地获得学前教育机会，世界许多国家和地区政府都逐年增加对学前教育的投入或积极实行免费学前教育政策。

长期以来，财政投入不足一直是制约我国普及学前教育事业发展的突出问题，从2000年到2009年我国对学前教育经费的投入仅占教育总经费支出的1.3％左右。而在我国的上海市，2008年学前教育财政经费投入就已占全市教育财政经费支出的9.06％，其2005年至2008年学前教育经费平均年增长达15.77％。正是在充足财政经费的保障下，上海在过去几年中新建幼儿园365所，其3岁～6岁适龄幼儿的入园率已达98％以上。上海市的学前教育之所以达到这样高的普及率，最重要的原因就是政府重视财政的投入。所以，只有不断加大对学前教育的投人才可能根本保障普及学前教育事业的顺利发展。

1.以政府财政投入为主。普及学前教育发展的主要责任在政府，而政府履行这一义务的重要体现是保障性财政投入。为此，应建立起以公共财政为支撑的保障机制，中央财政设立专项经费，采取一定的方法做到专款专用，一步到位：各级政府要将学前教育经费列入同级教育财政预算，新增教育经费向学前教育倾斜，逐步实施学前教育单项列支制度，并进

一步明确各级政府学前教育投入占同级教育财政投入的比例，未来要有明显提高。此外，还要通过完善相关法律、法规与规章制度加大对学前教育经费的投入，真正发挥政府的主导作用。

2.吸纳社会资金为辅。仅仅依靠政府的财政投人是有一定困难的，政府应鼓励和调动更多社会力量参与，多渠道吸收社会资金共同发展学前教育事业。如鼓励企事业单位、社会团体和公民个人捐资助园或出资办园。政府要破除机制体制的障碍，在土地规划、税收征收方面出台优惠政策，从而从根本上解决资金不足的问题。

3.加强幼儿园收费管理。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确提出要“完善幼儿同收费管理办法”。为此，各级政府应根据当地经济发展水平，科学核定幼儿园办园成本，拟定合理的幼儿园收费标准。公办幼儿园依据不同地区财政经费情况、生均成本及家庭经济承受能力等核定收费标准：民办幼儿园根据相关政府部门审核的办园成本确定收费标准，并报相关部门备案。此外，幼儿园一律不得在核定的收费标准外收取其他任何费用，并建立相应的监督机制。

三、重点普及农村学前教育

近年来，我国高度重视农村学前教育事业特别是普及农村学前教育的发展。2008年十七届三中全会就提出过“发展农村学前教育”的国家战略任务，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》和新出台的《中国儿童发展纲要》也都提出了“重点发展农村学前教育，努力提高农村学前教育普及程度”的战略目标。可见，普及农村学前教育发展已成为我国未来十年学前教育发展的重点与关键。然而，目前我国农村学前教育发展的总体水平较低，据国家有关部门数据统计，2007年。全国城乡学前三年毛入园率相差近20个百分点(城镇毛人园率为55.6％，农村毛人园率为35.6％)。尤其是中西部农村的毛入园率尚不足35％，部分地区甚至处于空白状态。城乡差距、地域问的不平衡也是导致幼儿人园率低的重要方面。所以，普及农村学前教育应该成为当前我国学前教育事业发展的重中之重。

1.构建农村学前教育办园新体制。基于我国国情，农村应以政府主导的公办幼儿园为主，以乡镇中心同建设为重点，构建基本能满足农村幼儿人园需求的农村学前教育网络。建议按照服务人口5000人左右、服务半径1.5公里以内设一所幼儿园的标准进行布局，形成一个乡镇至少有一所政府直接领导的乡镇中心同，在位置较远或较为偏僻的村落可以下设适量的村同或班。此外，我们可以探索新形势下积极鼓励和提倡礼会力量采取“联合办园、委托管理”或股份合作等形式举办带有公办性质的或民办的农村幼儿同　这些措施能够为提高农村学前教育普及程度创造良好的条件。

2.创新农村学前教育保障机制。为保障经济社会发展相对落后的农村学前教育普及目标得以实现，农村应实行不同于城市的财政投入体制。建议逐步建立以政府投入为主、以公共财政为支撑，社会多渠道投入和家长合理分担教育成本的投入体制，切实加大财政投入力度：设立政府专项资金重点扶持农村，主要用于建设乡镇中心幼儿园、低收费民办幼儿园的经费补助等：实施政府资助政策，逐步建立政府资助体系。通过向困难家庭的适龄幼儿发放教育券、给予招收困难家庭适龄幼儿的幼儿园财政补贴等保障性措施，支持农村困难家庭的适龄幼儿接受学前教育，从而加快农村学前教育的普及。

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