改革开放后我国农村义务教育公共财政体制的变迁
摘 要：文章归纳了改革开放后我国农村义务教育公共财政体制变迁的三个阶段：地方负责，分级管理——“一个框架，两个不足”——三级管理，各负其责。通过对上述三阶段的分析和检讨，不仅勾勒了我国农村义务教育公共财政体制发展演变的轨迹，而且探讨了变迁中存在的突出问题，为农村义务教育的财政决策提供参考。
关键词：农村义务教育 公共财政 体制
中图分类号：F320.3 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2011）04-025-02
一、改革开放后我国农村义务教育公共财政体制的三阶段变迁
改革开放后我国农村义务教育公共财政变迁的历程大致分为以下三个阶段：
（一）地方负责，分级管理
这一阶段从改革开放后到税费改革前。1985年，中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》，从管理体制上明确了“基础教育的管理权属于地方”的原则，“实行基础教育由地方负责、分级管理”。遵循这一原则，中小学教育经费纳入地方预算，由地方财政拨款，中央实行专项补助。同年4月12日，财政部又发出《关于颁发乡(镇)财政管理试行办法的通知》，乡(镇)一级财政开始建立。这为乡(镇)组织作为中小学教育的管理主体综合实施事权和财权奠定了基础。以财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税(费)、对非义务教育阶段学生收取学费和对义务教育阶段学生收取杂费、发展校办产业、支持社会集资办学和捐资助学、建立教育基金的多渠道筹措教育经费的格局逐步形成。在当时的社会发展情况下，有利于调动乡、村乃至全社会办学的积极性，一定程度上增加了教育经费来源，也一定程度上改善了农村的办学条件。但是义务教育的财政责任基本上被中央和省级政府转移给乡村政府，作为义务教育财政投入的主要承担主体——乡级组织因其薄弱的财力难以胜任，实际上一直是缺位的和虚拟的，而主要的责任主体则是更为弱势的农民，是真正的“义务教育农民办”。据国务院发展研究中心“县乡财政与农民负担”课题组2002年调查，自实施义务教育以来，农村义务教育资金投入比例中，中央政府负担的部分仅为2%，省和地区(包括地级市)的负担部分合计起来也只有11%，其余均为县乡财政负担{1}。因为上级政府的转移支付不但不规范，而且规模之少对农村义务教育经费的巨大缺口而言无疑是杯水车薪，教育财政体制的错位和扭曲不但没能从根本上改观义务教育的经费短缺的问题，而且为乡村组织假借办教育之名行“乱集资、乱摊派”之实开了滥觞，并加重了农民负担。
自1994年“分税制”改革以来，中央本级财政汲取能力大大提高。按照当时中央与地方政府事权的划分，中央本级负担本级文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出；地方财政主要承担地方文化、教育、卫生等各项事业费支出。而地方尤其县级以下的财政大幅减少，义务教育（主要是农村义务教育）的投入重心，没有因此相应从乡村上移给级次较高的主体。这和分税制改革之前没什么两样。其实，义务教育按照经济学的观点来看，应当属于公共产品，由于其外溢性，应该由级次较高的政府（其财力相对雄厚），主要承担义务基础教育（尤其农村义务教育）投入的职责。因此在一些地区“普九”中出现大量的债务和教师工资长期拖欠就不足为奇了。这个阶段改革主要特点是财政投资主体错位。公平地说，这种义务教育投入的错位现象在税费改革后得到了进一步的缓解。
（二）“一个框架，两个不足”
这一阶段从税费改革后到农村义务教育经费保障机制改革前。鉴于分税制改革不彻底，各级政府间的投入比例关系尚未理顺，转移支付制度很大一部分是维护地方的既得利益。尤其在进行农村费税改革后，乡村义务教育的投入格局发生重大变化：占义务教育投入总量近一半的乡村集资和附加费被取消。面对乡村投入撤资后留下的巨大资金缺口，2001年国务院对义务教育财政体制进行了重大调整，实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制和财政体制。这标志着农村义务教育开始逐步纳入公共财政的保障范围，经费来源从以乡村投入为主转向以国家财政保障为主。这个体制对各级政府的财政责任作了原则性规定：要求乡镇积极筹措资金改善中小学办学条件，县将义务教育事业费（维持性经费）全额纳入财政预算；中央、省和地市通过转移支付增强县义务教育财政能力。在某种意义上说，这的确改变了义务教育财政投入过于倚重乡村和农民的不合理的现象。
此次改革的目的是原以为通过费税改革专项转移支付和提高义务教育投入主体的层级来实现义务教育均衡发展，但实际情况并不乐观。表面看起来，义务教育的投入主体从乡村上移到县级政府，似乎县级政府的财政能力就能负担义务教育投入，其实目前绝大多数县财政根本就不充裕，仅能勉强维持原有支出格局，几乎没有财力增加义务教育投入。此外，即使县级政府有足够财力也缺乏投入义务教育的动力，因为目前县级主要官员的执政还是任期制，而义务教育是一项投入大，见效慢的长期事业，很难满足官员在短期内追求立竿见影的“政绩”的诉求，再加上县级人大监督力度不够，缺乏法律硬性规定等问题，因此当县级政府担当义务教育投入主体时也会遭遇到和原来由乡村承担投入主体时相类似的境况。
在税费改革后，由于不允许向农民收费，由于大多数县级财政自身能力不足和动力不足等原因已无力承担中小学办学条件的改善。那么吸收非财政资金，鼓励民间办学也是解决义务教育财政危机一条途径，但是就目前来看，我国民办中小学在总体义务教育规模中不到5%的份额，是绝对缓解不了巨大的资金缺口。即使是多元筹资渠道也存在越来越多的弊端，多渠道筹措教育经费的财政体制目前正遭遇日益严峻的危机。多渠道筹资体制扩大了不同地区间教育资源配置的不均衡，同时由于税费改革的冲击，更强化了学校屡禁不止的乱收费的趋势。多渠道筹资的体制也是导致学校行为的“异化”的主要推手，使学校的行为与学校的使命产生了深刻的矛盾，使学校越来越偏离教育理想与道德的追求，越来越多地成为经济利益的主体。当学校对经济利益的追求超过了对教育理想与道德追求时，学校就日益变成工业技能的训练场，越来越远离了学校教育肩负的使命。
因此，费税改革后义务教育财政投入并没有得到实质性增加。虽然财政拨款占义务教育总投入比例大幅提高，主要是中央费税改革后用于义务教育的财政补助。但仍不足以弥补因乡村教育投入（占义务教育总投入50%）退出而留下的巨大缺口。这一阶段的财政改革只是粗略构建了政府举办义务教育的制度框架，并没有从根本上摆脱义务教育的财政困境。根据以上分析，这个阶段的改革特点，可概括为“一个框架，两个不足”。“一个框架”是指义务教育有了一个“以县为主”的制度框架；两个不足指：中央和省的财政投入不足以弥补乡村投入撤出后的缺口，县缺乏足够的财力和动力加大义务教育的财政投入。正如“完善农村义务教育财政保障机制”课题组指出的那样：农村义务教育经费投入体制困境的症结在于各级政府之间财权与事权的不对称，其核心在于义务教育经费分担与保障机制的不合理，即不同层级政府农村义务教育经费投入责任与相应的保障能力，缺乏明确而规范的制度基础。这种财权与事权不对称最终通过投入不足而集中反映出来，并引发其他一系列问题。因此，改善农村义务教育财政保障机制是解决这些难题的关键{2}。
（三）三级管理，各负其责
这一阶段从农村义务教育经费保障机制改革后至今，主要实行了中央、省级政府以及县级政府各负其责的三级管理体制。2005年12月国务院下文《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（以下简称《通知》），要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。具体内容包括：一是全面免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。最后通知指出农村义务教育经费保障机制改革，从2006年农村中小学春季学期开学起，分年度、分地区逐步实施。
2006年6月新修订的《义务教育法》对上述《通知》精神给予了法律上的确认，完成了一个从政策上升为法律的完美飞跃。该法第二条规定：国家建立义务教育经费保障机制。第四十二条规定：国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。该法对义务教育管理体制作了比《通知》更精确、更权威的规定。其第七条规定：义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。第四十四条还具体明确规定了各级财政主体的责任：义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。首次以法律的形式确定了中央、省和县三级政府的义务教育的管理责任，体现了义务教育财政的承担主体由“缺位”到“归位”的演变轨迹。新法还首次对流动儿童入学问题明确规定：父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。为了体现均衡和公平精神，该法对于边远地区的儿童入学都作明确规定：县级人民政府根据需要设置寄宿制学校，保障居住分散的适龄儿童、少年入学接受义务教育（第十七条）。把完善农村教师工资经费保障机制（第三十一条）也写进了法律。地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列（第四十五条）。新法第六十一条规定：对接收义务教育的适龄儿童、少年不收杂费的实施步骤，由国务院规定。这些都是对《通知》的肯定、升华和创新。
二、改革开放后我国义务教育公共财政体制变迁的评析
从上述三个阶段的变迁历程来看，改革开放后我国义务教育财政承担主体经历了从“缺位”、“错位”、“越位”到正确的“归位”的历程，这个变迁同时也是我国义务教育体制逐步健全的历程。第三阶段的改革力度之大、投资之巨、影响之深，对于信奉“渐进式”改革理念的我国来说都是罕见的。因此，对于《通知》和新修订的《义务教育法》对民族素质的奠基性贡献和对民族复兴的历史意义，仍不可低估。正如经济学诺贝尔奖获得者美国经济学家萨缪尔森所说：“在走向平等的道路上，没有比免费提供公共教育更为伟大的步骤了。这是一种古老的破坏特权的社会主义。{3}”正是这个“伟大的步骤”不仅是构建和谐社会的重大举措，更是从体制上破除了阻碍我国农村义务教育发展的羁绊，是义务教育走向均衡和平等的征途上一次光辉的里程碑式的跨越。
但是鉴于我国东、中、西部三个地区经济社会发展巨大的不平衡性，有两个问题需要进一步探索和解决，一是新增的钱能否发挥效益值得研究。在现实中，有些地方，保证政府中“圈内人”的“吃饭”问题已经成为公共财政的目的本身，而不是被当成服务公民的手段来对待。由于考虑自身利益，政府在提供公共服务时缺乏社会公正性，如果地方政府的公共开支重点不变，如果其背后的政治架构不变，不管新机制的保障功能如何强大，那么情况有可能变得更严峻，财政资源没有用来满足公民对公共服务的需求的问题会继续存在，公民的基本需求和权利(如义务教育)将继续被忽视{4}。二是关于财政转移支付的制度的规范问题，尽管《通知》指出，完善财政转移支付制度，确保中央和地方各级农村义务教育经费保障机制改革资金落实到位。新修订的《义务教育法》对此也规定：国务院和省、自治区、直辖市人民政府规范财政转移支付制度，加大一般性转移支付规模和规范义务教育专项转移支付，支持和引导地方各级人民政府增加对义务教育的投入。客观地说，这些都规定得较为抽象和笼统，不易操作，同时其决策过程是不公开、不透明的，更不易监督。目前缺乏一套科学的对义务教育财政转移支付情况的监督和审计系统，对专项资金是否做到专款专用，是否被截留和挪用还不能及时准确地掌握信息，对违反专项资金使用规定的地方政府和单位，缺失相应的惩处机制。因此中央和省转移支付的资金不一定真正用到应该受益的对象上，“据上海教科院智力开发所对全国491个国家级的贫困县教育财政与初等教育成本的分析结果表明：国家每年给贫困县的千万元补助，在缩小城乡差别上，似乎没有显著成效，即真正特别贫困的农村小学似乎没有得到很大的受益。因此中央对各省的财政转移支付，在增进义务教育的公平和效率方面的作用极其有限{5}。”从这个意义上说，农村义务教育经费保障新机制的实施效果还有待于在实践中检验和完善。
[该论文为中山大学黄崴教授主持的广州市“十一五”教育科学重大规划课题“广州市公办义务教育均衡发展研究”（课题编号：06A012）子课题的部分成果。]
参考文献：
{1}财政部“完善农村义务教育财政保障机制”课题组.重视农村义务教育财政保障不足问题[N].经济日报，2005.08.15：(5)
{2}“完善农村义务教育财政保障机制”课题组.全面认识推进农村义务教育财政保障机制改革的意义[J].财政研究，2005(6)
{3}刘乐山.中央和省级财政分摊农村义务教育经费的经济学思考[J].教育与经济,2004（4）
{4}王蓉.中国县级政府教育财政预算行为：一个案例研究[J].北京大学教育评论,2004（4）
{5}李祥云.中央对省义务教育财政专项补助及其使用效果——从规范与实证的角度进行分析[J].教育理论与实践,2002（7）
（作者单位：广州市教育科学研究所 广东广州 510250）
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