铁道部：政企不分的最后堡垒
作为中央部委里最为特殊的铁道部，在过去的几十年里，它就像一个国家一样拥有警察、法院、检察院、学校、文艺团体、关联企业、投资机构……俨然就是一个利益关系复杂、封闭的“独立王国”。
3月8日，中国铁道部副部长胡亚东表示，铁道部并入交通运输部的方案一经批准，将落实铁道部相关改革。这是迄今为止来自中国最高层的对这一方案的确认。胡亚东在全国人大会议的间隙表示，铁道部有信心在方案批准后实施相应的改革。并指出，大部制改革符合机构改革的目标。
“大锅饭”成为铁路运输主业的沉重包袱
企业办社会是计划经济的产物，是短缺经济时代的表现。企业办社会在铁路系统表现得尤为突出：学校、托儿所、幼儿园、医院、宿舍、食堂、招待所等后勤服务单位长期依附铁路运输主业，和铁路运输主业一起吃“大锅饭”，成为铁路运输主业的沉重包袱。截至2003年年底全国共有81所铁路职业学校，其中铁路机械学校8所，有师资1567人；铁路运输学校11所，有师资2985人；铁路工程学校6所，有师资1893人；铁路司机学校14所，有师资1405人；铁路卫校5所，有师资1231人；铁路警察学校2所，有师资436人；铁路党校13所，有师资487人；技校35所，有师资1351人。（《鐵路职业学校师资队伍建设与发展的研究》——张向阳）
铁路职工子女原先享有特权，铁路学校转制划给地方政府后，也帮助员工安排参与学校后勤工作。2004年，广东铁路学校一次性转制划给地方政府，铁路中小学移交地方以后，学校学位分配将由地方教育局统筹安排，按照就近入学原则，接收地段生入学。铁路职工子女将不再享有特权。由于原来学校退休教职工、在职教师的薪酬均由广铁集团支付，移交后将由财政拨款支付；部分企业的富余人员也安排到学校参与后勤工作。当中涉及多个部门，因此目前这25所中小学正在进行产权移交、人员分流、经费来源等协调谈判工作。广东省境内铁路企业所办学校原则上移交所在地政府管理，医院、幼儿园则由广州铁路（集团）公司（下称广铁集团）与地方政府协商后按自愿的原则移交。
自办企业，肥水不流外人田。铁路产业的组织成本超出规模经济收益，表面上看红红火火，实际上经济效率低下
中国铁路实行全路统一调度指挥，铁道部对运输收入进行“统收、统支、统分”，全国铁路实质上是一家企业。这种巨无霸式的企业内部会产生巨大的代理成本，巨大的代理成本与铁路特有的政企不分联系在一起，使整个铁路产业的组织成本高得超乎想象，甚至会超出整个铁路的规模经济收益，使铁路实质上处于一种“有规模而无经济”的状态，表面上红红火火，实际上经济效率低下。从1975年到1993年，铁路营业里程增加20.5%，运输业职工增加72.9万人，增幅56.6%，而管理人员增加17.3万人，增幅高达86.5%。20世纪末，铁路既有线路平均每营业公里占用了37.2人，这不但大大高于发达国家，如美国只有1.36人，日本有8.84人，而且也比一些发展中国家高得多，如印度也只有22.16人。铁路系统在人员大量富余、超员的情况下，每年还要招收大量临时工。
铁道部订票网站12306.cn主要由铁道部信息技术中心和铁道科学研究院进行开发和维护，小范围业务如支付接入、硬件整合等外包给系统外的公司。而据媒体调查，开发12306.cn的铁道部信息技术中心下属有多家企业，其法人代表均为其中心主任。
而负责运营维护的铁道科学研究院已于2002年由事业单位转制，目前是铁道部直属大型科技企业。铁道科学研究院电子计算技术研究所（下称“电子所”）是具体负责运营的主要单位。除铁路系统之外，能够参与网络售票项目的企业寥寥无几。售票系统的问题就在于不找最好的，只找自己人，肥水不流外人田。
通讯独有，铁通网络的调度权连电话、网络也是自成一家，铁路通信网络调度的指挥权和管理权归铁道部中国铁通集团有限公司——其前身是铁道通信信息有限责任公司，成立于2000年12月20日，共有省级分公司31个，地市分公司321个，员工7万人，初期以“立足铁路，面向社会，服务运输，市场经营”为指导思想，系国有大型基础电信运营企业。2004年1月20日，经国务院批准，由铁道部移交国资委管理，更名为“中国铁通集团有限公司”。
2008年，中国铁通集团有限公司正式并入中国移动通信集团公司，成为其全资子公司，保持相对独立运营。2009年，铁通正式拆分，其中，铁路通信网络调度的指挥权和管理权移交铁道部，而固话及宽带等经营业务则划归中移动所有。铁路通信专网剥离后，铁通公司继续作为中国移动的全资子公司，从事公众通信业务。
新中国成立后，中国借鉴苏联模式，成立了铁路运输法院，专门审理铁路沿线刑事案件。在机构序列上隶属司法部，并未归铁道部管辖。当时铁道部门还归军队管理。1954年宪法公布后，划归铁路系统管理。1957年，在左倾思想干扰下，很多法律制度，包括律师制度都被取消，9月已经建立的19个铁路法院撤销。
“文革”结束后，随着司法体制的恢复，1979年7月出台的《人民法院组织法》第二条规定，设立包括铁路运输法院在内的专门人民法院。1980年，司法部和铁道部根据《人民法院组织法》的规定，联合发出了《关于筹建各级铁路法院有关编制问题的通知》。1982年7月9日，“两高三部”（高法、高检、公安部、司法部、铁道部）发布《关于铁路运输法院、检察院办案中有关问题的联合通知》，建立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院。
长期以来，在一些铁路与地方互涉案件中，铁路法院、检察院向铁路一方倾斜，维护铁路的利益。对此，地方涉案单位、个人、企业、团体提出强烈的批评。2009年4月发生的1291次列车上乘客曹大和被捆绑致死案，绑死曹大和的列车长黄建成后来被判有期徒刑两年，缓刑两年。此案曾把公众对铁路司法的质疑推向高潮。当年6月，16名北京学者、律师、记者联署将《关于对铁路系统司法权进行违宪审查的公民建议书》提交全国人大。公众不信服铁路法院审判的原因并不复杂。铁路法院、检察院的经费保障都是铁路负责，铁路运输法院、检察院审判人员、检察人员的任免，需由相关铁路党组进行审批。财权、人事权的不独立，使得铁路司法演变成了儿子审老子、法院企业化、自己查自己，自家人审自家案，怎能让人信服。
“独立王国”还可以自己立法，或者推动国家机器立法以实现自己的意志。1994年铁道部公布《铁路旅客运输损害赔偿规定》。2004年，国务院公布《铁路运输安全保护条例》。2007年，国务院颁布实行《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》。本来，铁路运输是公民个人与企业之间发生的民事行为，“独立王国”却可以借助国家机构制定有利于自己的法规，然后以国务院的名义发布出来。
2009年前，全国共有14家铁路运输中级法院，57家铁路运输法院，整个铁路司法体系，包括铁路法院、铁路公安、铁路检察院在内，共有20万以上的工作人员。他们不在国家公务员序列，行政职务却由铁路部门任命；不在司法系统序列，执法资格却由相关司法部门授予，担负铁路行业内的刑事、民事案件的审理和判决。他们是铁路职工，拿企业工资，享受企业职工的相关待遇如退休、医疗、保险等，同时又是国家法律的执法者。据了解，铁路法院的人事任命由铁路政治部下达，然后在地方人民代表大会走一个任命程序。这实际上已经违反了《法官法》规定的人事任免程序。铁路司法被要被纳入地方司法体系，要求各地在2011年6月底之前完成，但实际执行困难重重。
随着社会上对铁路司法公正性的质疑声浪日益高涨，2010年12月7日，中编办、最高法和最高检联合签发《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》（下称《意见》），要求铁路法院和铁路检察院同铁路运输企业全部分离，一次性整体纳入国家司法管理体系。《意见》还要求各地在2011年6月底之前完成改制任务。此后，各地出现了零星的尝试，北京令铁路法院和铁路检察院的人事管理脱离铁路系统；广东则于2011年6月签订了铁路两院的移交框架协议。但事实上，直到2012年，才出现了全国第一个正式移交地方的铁路司法机关。去年1月12日，山西省政府、山西省检察院与太原铁路局签署三方协议，将太原铁路检察机关全面移交给地方。
曾有军队，后被移交并入铁道部
中国人民解放军铁道兵是解放军陆军的一个工程技术兵种，包括铁路、隧道、桥梁、建筑、舟桥、通信工程等部队，它担负着工程保障任务。战时，担负战区的铁路抢修、抢建任务，保障军队的机动和作战物资的输送；平时，主要参加国家铁路建设。1953年9月，中央军委决定组建铁道兵领导机关。9月9日，中央军委命令：“志愿军在朝鲜的6个铁道工程师，正式划归军委系统，与铁道兵团现有的4个师、1个独立团，统一编为中国人民解放军铁道兵。”铁道兵正式作为一个兵种列入中国人民解放军的序列中。
1984年1月，国务院、中央军委联合发出《关于铁道兵并入铁道部的决定》，除留交军队系统的单位外，铁道兵机关及所属的10个师、2个独立团、1所学校、1个科研所、3所医院、1所疗养院、5个办事处、5个仓库、9个工厂，计14.8万人，正式移交铁道部，组成铁道部工程指挥部。铁道兵各师分别改称铁道部各工程局。从此，“铁道兵”在中国人民解放军序列中消失。铁道兵各师分别改称铁道部各工程局——原铁道兵第一至十师改为铁道部第十一至第二十工程局。加上1982年鐵道部自上而下建立的三级铁路运输法院和铁路运输检察院，一个从军事、政企合一到囊括公检法的“独立王国”终于形成。
铁路医院长期以来“吃着大锅饭，端着铁饭碗”，“经费向上要，投资找局长，看病不要钱，干不干都一样”，与外界基本是“鸡犬之声相闻，老死不相往来”。由此造成的后果，经营管理上，不讲效益，不算成本，只讲投人，不讲产出；分配上，干活的不拿钱，拿钱的不干活；服务质量上，“脸难看，门难进，病难治，扯皮的事不断”，严重挫伤了职工的积极性和医院的发展。
铁路医院一方面按照“福利价格”向铁路职工家属提供医疗服务，另一方面按照市场价格支付各项开支，结果必然导致医院发展资金的筹集困难。医院的补偿渠道大体包括：企业投入、药品收入补偿、非基本医疗服务盈利补偿三方面。以哈尔滨铁路中心医院为例，铁路企业在2002年年末实行医疗保险制度改革以后，对医院的投入是“跨越式”下调：2002年总投入8000万元，2003年总投入1000万元（包括非典投入），2004年移交截止日前没有补助；其次是药品补偿，在2003年以前，医院药品经营只能基本达到盈亏平衡。（《哈铁中心医院集团制改革研究》——高育红）
2004年进行铁路医疗改革，把医院移交给地方政府，实施市场化管理。以前铁路医疗服务市场受政策壁垒的保护，铁路医院既没有去社会争取患者的动力，也没有失去患者的顾虑。因为患者看病是没有选择权的。移交前医院是铁路局下属医疗机构，按照企业的方式管理，院领导班子成员由铁路局任命，财务主管由铁路局实行委派制。医院的组织结构、人员编制以及经营范围由铁路局规定，医院所有的日常管理需在铁路局指导下进行。铁路局对医院事无巨细的管理，在牵扯了铁路局巨大精力的同时脱离了医疗市场的实际。
结语：作为中央部委里最为特殊的铁道部，在过去的几十年里，它就像一个国家一样拥有警察、法院、检察院、学校、文艺团体、关联企业、投资机构……俨然就是一个利益关系复杂、封闭的“独立王国”。
（摘自网易）