运用行政合同加强对重点建设项目档案工作的监管
重点建设项目是国家和地方从国民经济和社会发展的全局出发，根据国家和地方财力情况以及基本建设的总体布局，合理确定进行重点建设的行业和骨干项目，在我国现代化建设中具有重要地位。各级档案行政管理部门对重点建设项目档案工作的指导、监督十分重视，采取了许多的办法。但是随着市场经济的深入发展，重点建设项目档案工作情况越来越复杂，特别是文件形成主体和档案管理主体因建设主体、投资主体、参建单位的多元化而呈现多元化态势，造成档案来源复杂，且各主体在档案意识和理解执行档案工作标准上相差甚远；而随着政府职能的转变，很多项目主管部门或是管理职能被削弱，或是被撤销，难以与档案行管部门形成齐抓共管的合力，无形中加重了档案行管部门的工作任务，加大了其工作难度。加上档案行政管理部门由于档案法律法规、上级政府授权的有限和市场经济与民主政治的发展，行政权威越来越弱，行政制约措施少，传统行政管理方法难以奏效。这些都迫切要求档案行管部门管理创新，采用适合重点建设项目档案管理特点的新办法。
行政合同在重点建设项目档案行政管理中运用
行政合同是一种较为新型的行政管理方法，是市场经济和现代民主政治发展的产物。它是行政管理双方协商自由与行政优先权的有机结合，易于为行政相对人所接受，是体现政府职能转变的一种好形式，因此被广泛采用于国家行政管理的各个领域。20世纪80年代以来，我国的经济管理、城乡建设、科教文卫、社会福利、社会治安等领域的国家行政机关越来越多地运用行政合同的手段来实现其行政管理职能。而档案行管部门由于自身行政权威较弱，行政合同这一新型而有效的民主管理形式就有着特殊的吸引力。同时，在重点建设领域，项目档案工作也具备了实行行政合同制管理的基础，一是建设单位工作人员程度不同地具有一定的档案知识和意识，虽然单位、人员情况复杂，但只要宣传到位，并与之民主、平等地协商，他们一般都愿意搞好档案工作；二是项目资金相对较充足，档案工作的物质条件较好，因此，行政合同可以首先在这一领域被采用。
重点建设领域实行的档案行政合同，就是档案行政管理部门与重点建设项目建设单位，以对重点建设项目档案工作实施监管、保证其档案齐全完整安全为目的，经平等、自愿协商而就项目档案管理有关事宜达成一致的协议。湖南省岳阳市档案局于2000年在全国首次将行政合同运用到洞庭湖大桥工程监管，且运作很成功。
我们说行政合同非常适合于在重点建设项目档案管理中运用，除了有实践证明外，更因为以下原因。
行政合同具有行政性和契约性相融合的特点，这一特点使它可以弥补档案行政管理权威弱的缺陷。所谓行政性，是指档案行管部门借助行政合同形式实现行政职权的目的的属性，它是档案行政合同最根本的属性。档案行政合同的行政性主要表现在：行政合同当事人中必须有一方是行使国家档案行政管理职权的档案行管部门；行政合同的内容不得涉及档案行管部门自身创收等其他事务，而只能是针对国家和社会有保存价值的档案资源，因此档案行政合同具有社会公益性，双方当事人建立的是行政法律关系；在档案行政合同的订立、履行、变更或解除中，档案行政管理部门享有行政优益权。行政性特征体现了档案行政合同从本质上看是行政行为，是档案行政管理部门实现行政管理职能的一种方式。
行政合同的契约性使之区别于一般行政行为的单方性，决定了档案行政合同属于合同的范畴，并受合同的一般原理的指导。契约性主要表现在档案行政合同是双方当事人意思表示一致的协议。它建立在合同的最基本精神即契约自由原则上，内容具有可妥协性。这是档案行政合同区别于其他具体行政行为的最明显的特征。
行政合同促成了行政手段的多样性、灵活性，可以解决重点建设项目档案管理复杂的问题。与传统行政手段不同，行政合同在行政过程中，以不违背宪法和法律精神的、不具有强制性的行为方式来调动行政相对人自愿协同档案行管部门的积极性，给予了双方当事人以弹性、适度的空间。以前，为了做好重点建设项目档案工作的监管，档案行管部门采取过包括行政、法律、经济、思想教育等多方面措施，都由于多种原因效果欠佳。甚至工程竣工验收中档案未验收，整个工程照样验收通过。而行政合同将行政、法律、经济、思想教育四大方面行政手段进行综合运用，成为四大方面行政方法有机结合的载体。合同制管理与宣传教育、优质服务、依法行政相结合，促成了行政手段的多样性、灵活性。一些法律法规没有规定的内容，如档案行业推荐性标准，可以经过协商一致，写进合同条文，从而可以统一工作规范和标准，解决档案管理复杂的问题。
行政合同具有法定性，它可以根据各地实际开展工作，从而弥补档案法律法规的不足。在目前我国行政合同立法缺乏的情况下，除法律有明确禁止性的规定外，档案行政管理部门完全可以在遵循行政法的一般原则，不损害社会公共利益的前提下，选择协商式的行政合同行为来完成行政管理任务。行政合同的法定性减少了传统行政管理方法运用过程中的不确定性，不用担心朝令夕改，减少了行政成本。而当档案法制不健全，立法空白时，档案行政合同可以补充法律的欠缺；当档案法制健全以后，又可作为规制档案行管部门与相对方法律上的权利、义务关系的手段而得以使用，以加强和改善档案管理，积极推动档案行政目标的实现。
怎样开展重点建设项目档案行政合同制管理工作
1．行政合同的订立。为了做好行政合同制管理工作，档案行管部门要争取党委、政府领导的重视、支持，最好是借政府的权威建立规范的档案行政合同制度。档案行管部门平时要加强与项目计划管理部门的联系，及时掌握工程立项情况。工程立项后，要根据各项目的特点，准备好该项目行政合同的蓝本。筹建开始后，要加强对工程建设单位的宣传工作，增强他们的档案意识，取得他们的支持和理解。同时经过平等协商，力争尽快订立合同。档案行政合同的订立一般分为要约和承诺两个步骤。档案行政管理机关是要约人，要约的内容必须具体、明确、肯定，要约一旦发出即对要约人发生法律约束，经被要约人即工程建设单位承诺即发生法律效力。要约应采取直接协商方式进行。档案行政合同订立后，双方当事人都必须遵守档案行政合同的约定，按照档案行政合同的实际目的，在档案行政合同规定的期限内履行自己的义务。
2．行政合同的内容。行政合同文本内容应该明确双方的权利与义务(一方的权利即为对方的责任与义务)，再由双方协商进行修改完善补充，使双方合意。笔者认为，行政合同一般文本应该包括如下内容。
(1)建设单位的责任与义务：要明确规定建设单位作为项目建设的法人代表，是项目建设中档案工作的组织核心，对整个项目档案工作负有组织、协调和指导的总体责任，除做好本身档案的收集、整理、移交职责外，还要对勘测设计、施工、监理等单位档案工作进行监督、指导，要将档案的形成、收集、整理、移交纳入与勘测设计、施工、监理等单位签订的工程建设合同中，纳入有关人员的岗位责任制，实行工程档案管理与工程目标管理挂钩、与项目经理职责挂钩、与档案员个人奖惩挂钩。建设单位要按照规定及时向有关国家档案馆移交档案。建设单位违反档案法规，或未按档案行管部门指导要求到位，造成档案损失，或未及时向有关国家档案馆移交档案，档案行管部门可责令限期整改，并按有关规定给予相应的经济处罚。
(2)档案行政管理部门的责任与义务：合同可以明确，档案行政管理部门在依法加强档案管理的业务指导与监督的同时，应无偿提供技术咨询服务，以国家和地方档案主管部门有关标准为依据，指导工程档案人员制定文件材料的立卷归档细则，举办由有关工程技术人员参加的培训班，明确文件材料积累的顺序和范围等；同时按建设单位确定的时间认真负责组织竣工档案的验收，并确保档案验收合格。《合同》还可约定，档案行政管理部门业务指导不力或工作失误，造成档案质量不符要求或受损的，建设单位可追究档案行政管理部门的失职责任，必要时给予赔偿，以增加建设单位签署合同的积极性。
3．行政合同的执行。行政合同签订后，档案行政管理部门的执法人员和业务指导人员要根据合同规定，认真行使自己的权力，履行应尽职责。同时要督促建设单位履行合同。
4．建立行政合同纠纷调解机制。档案行政合同是一种新兴事物，还有很多不完善的地方，很可能在执行中出现很多纠纷。可能发生的纠纷有：因是否订立档案行政合同发生的纠纷(即行政相对人认为档案行政管理部门要求其订立档案行政合同的行为违法，而对订立档案行政合同提出异议)；行政相对人不履行档案行政合同义务的纠纷；档案行政管理部门违反档案行政合同引起的纠纷；档案行政合同订立后，行政相对人认为档案行政合同内容违法而引起的纠纷。这些都要通过建立档案行政合同纠纷的处理制度来解决。
(作者单位：湖南理工学院414006；湖南省岳阳市档案局414000)