简议行政执法检察监督的困境与工作之拓展
摘 要 行政执法检察监督是检察权的一项重要内容，具有职能性、专业性、规范性、主动性的特点。目前，行政执法检察监督面临法律依据不足、实际工作困难等困境。故有必要对行政执法检察监督工作的拓展加以研讨。
关键词 行政执法 检察监督 工作拓展
作者简介：陈朝晖，宁波市人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592-（2014）05-148-02
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督……做到严格规范公正文明执法”。加强对行政执法的监督，在规范行政执法，提高行政效率，保护相关主体的合法权益，落实依法治国方略等方面有着重要意义，而检察机关在行政执法监督中责无旁贷。
一、行政执法检察监督的特点
检察机关对行政执法活动监督或称之为行政执法检察监督具体特点如下：
（一） 职能性
《宪法》第一百二十九条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。正因为宪法赋予了检察机关这一国家法律监督的职能，由此决定了其必然拥有对行政执法进行监督的专属职权。
（二） 专业性
行政执法检察监督是通过行使专门的检察权督促、检核行政权的依法行使，维护国家法制的统一，这是一项专门化且具有专属化职权的工作，同时也是检察机关作为行政执法监督主体的专业优势所在。
（三） 规范性
检察机关开展行政执法监督必然也必须依照法律、法规的规定进行，因此具有规范化的特点。具有主体上的规范性、监督上的规范性、程序上的规范性。
（四） 主动性
检察权是一种主动、积极的公权力。检察机关能够依据自己的职能，主动而非被动地发现与纠察行政执法活动中的不规范行为，为依法行政提供相关保障。
二、行政执法检察监督的困境
在工作实际中，检察机关要开展这项监督工作却面临着种种的困境。具体而言：
（一）法律依据上的不足
检察机关行使检察职能，必须有法可依。那么，检视现行的法律规定，关于行政执法检察监督这项工作法律上如何规定呢？
《中华人民共和国人民检察院组织法》第五条规定，各级人民检察院行使下列职权：（1）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。（2）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。（3）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。（4）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。（5）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。该规定并未明文规定检察机关对行政执法进行监督的职权。
检察机关开展行政检察监督获有明确赋权的有：《中华人民共和国行政诉讼法》第十条“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。但这赋予人民检察院的只是对行政诉讼进行监督的权力。虽然这种监督也间接地对行政执法活动起到监督作用，但这种间接性的作用终究有限。
此外，《中华人民共和国人民检察院组织法》第六条规定，人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。从该条文看，原则上，检察机關对于各级政府及其工作人员在行政执法活动中是否依法办事和廉洁奉公，也拥有监督权。但事实上，这种监督权目前在实际工作中并未得到充分的行使和运用。
（二）实际工作中的困难
由于检察机关开展行政执法监督所依据的法律规范的缺失或不明确，导致行政执法检察监督工作开展中出现各种困难。具体有：
1.监督依据不全。由以上分析可见，行政执法检察监督在法律上的依据不很全面。其表现在法条规定过于原则、具体操作性规定缺失较多、监督内涵不完善、监督程序不清晰等。
2.监督刚性不足。这是当前开展行政执法监督工作所面临的一大难题。因资以依据的法律法规的匮乏，使得检察机关在进行行政执法监督时，缺乏应有的监督底气，监督力度不够，也难有保障监督落到实处的行之有效的手段。影响到行政执法检察监督的实际效力。
3.监督方式不多。在行政诉讼领域中应用的监督方式无外乎抗诉、检察建议等，而其他的非诉领域中可资应用的方式中，用得最多的也就是检察建议的方式，其它的如督促起诉、行政公诉等还属于一种探索性的工作，缺乏统一性与规范性。
4.监督经验缺乏。检察机关对行政执法活动开展监督与检察机关所开展的其他法律监督工作相比，工作明显滞后，许多方面尚处于空白。有的指出，“检察监督作为宪法确定的法定监督方式却对行政权力的监督没有发挥其应当发挥的作用，与‘人民检察院是国家法律监督机关’的宪法地位不相称”①。这种情况的存在，带来的后果之一就是工作经验的不足。
5.监督人力不够。行政执法检察监督需有检察人员来行使与完成。行政执法活动种类繁多，如行政处罚、行政裁决等等，对这么多的行政执法活动全面展开监督，以检察机关现有的人力及机构设置，显然力不从心。且在现有机构设置中，除少数检察院设立了专门的行政检察部门外，绝大多数检察机关都没有设置专门的行政检察部门，而是将行政检察业务和民事检察业务归为一个部门。
三、行政执法检察监督的拓展
在理论界与实务界，对行政执法检察监督提出了各种意见与建议。正如有观点认为，从世界上看，“当代国家行政执法监督的职业化趋势明显，议会监督弱化，政府内部的监控也显得无力和欠缺法理依据，这使法律监督的趋势向着监督机构和职能的专门化方向发展”②。我国实施依法治国的方略，必然少不了对行政执法的监督。就行政执法检察监督这项工作拓展之构想，笔者认为可有如下几点：
（一）从根本上讲，必须要完善相关规定
在宏观的法律规范层面上，通过立法与司法解释等方式，对检察机关开展行政执法检察监督工作，包括监督范围、监督方式、监督时机、监督后果及监督程序等加以规定，使这项工作有明确的、可资操作的法律依据。这个方面，有不少论者也提出了类似的观点。如有的就明确提出“以立法的形式规范检察机关对于行政执法行为的监督”③；有的建议“在相关行政程序法中明确检察监督原则”④；有的提议“制定行政执法监督规则”⑤等等。有论者还提出“在现行的法律框架内，作为专门法律监督机关的人民检察院却没有对行政行为进行监督的权力，这不得不说是检察监督制度的漏洞”⑥。因此，就行政执法检察监督工作的规范化、科学化发展而言，制度建设无疑是一项亟待解决的问题，也需要经由顶层设计加以解决。
（二）就现状而言，可以作一些有益探索
行政执法检察监督点多面广。理论上讲，只要有行政执法存在的领域，就应当存在相应的检察监督。就目前而言，在不同层面上可以进行一些探索。从全国范围看，已有不少检察机关开展了这方面工作。如2004年10月珠海市人民检察院就通过了《法律监督工作实施细则》，对检察机关对行政执法活动的监督方式进行了规定；2011年辽阳市宏伟区人民检察院与16个执法部门联合会签了《辽阳市宏伟区人民检察院行政执法监督工作意见》。河南邓州市检察院成立了专司监督行政机关执法行为的“行政执法监督办公室”⑦。这些都是有益的探索。那么，探索性工作如何着手？笔者认为下列思路值得尝试：
1.选准监督突破口。可选择一些关乎社会发展、民生，群众呼声强烈的领域，作为突破口。如选择食品药品监督管理执法领域、环境保护执法领域、城市管理执法领域、金融证券保险领域、医疗卫生领域等，开展相关的行政执法检察监督工作。这一点，有不少论者持有同论，如有的提出“由于行政行为种类多，行政权管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点，决定了检察机关对行政执法行为必须有重点地进行监督。因此，应结合社会关注的热点事件，对与人民群众密切相关的行政机关加以重点监督”⑧。
2.找准监督时间点。在监督时机上，尽管理论上讲在行政执法事前、事中、事后等时间点均可作为监督点，也可以在行政执法整个过程中实施动态监督，但多数论者倾向于事后监督。有的则建议“既包括事后监督，也包括过程监督，对重点行政执法行为进行过程监督”⑨。但也有持事中监督的观点，认为进行事中监督，能更及时地了解并掌握案件情况，并在无形中对执法者行使自由裁量权产生约束，避免一些执法者在行政执法活动时网开一面，从而达到更好的监督效果⑩。尽管在不同的时间点进行监督有其不同的理由与优势，但笔者认为，根据现状，从实际工作的效率与效力考虑，选择事后这一时间点进行监督更符合检察监督的规律。
3.用好监督方式。在行政执法监督方式上，有不少论者提出了相关的建议。如有的提出，“针对行政机关不当行使行政权力的手段、损害的对象、致害程度以及社会影响的不同等，应当积极尝试运用提请审查、发表监督意见、检察建议、督促履职、发纠正违法通知书、行政公诉、抗诉、查处职务犯罪等方式对行政执法活动进行监督” ；有的认为，检察机关应逐步探索建立对行政执法的监督机制，针对行政机关在行政执法中存在的问题，运用多种监督手段开展法律监督，形成监督的综合效能。如运用检察建议、提出纠正违法意见、对办案中发现的行政执法、行政管理机关工作人员有严重渎职失职侵权行为造成重大损失、重大影响或是有贪污贿赂行为构成犯罪的，应及时予以查办和追诉等方式 。这些，从实质上说，也就是围绕检察机关所具有相关职权及行使方法，予以套用。笔者认为，可将检察机关对行政执法活动的监督方式分成诉讼与非讼两大类方式。根据不同的情况，采用诉讼类方式如抗诉、督促起诉、公益诉讼等；或采用非讼类方式，如检察建议、纠正违法通知书、移送监督中所發现的涉嫌职务犯罪线索等。
注释：
刘宏成.我国行政检察监督机制的完善.法制与社会.2013年2（下）.
姚来燕.关于行政执法检察监督的立法设想.东方法学.2013（1）.
唐光诚.论人民检察院对行政执法的监督.中共天津市委党校学报.2012（2）.
王晓，任文松.多维视角下的行政执法检察监督制度.福建论坛·人文社会科学版.2013 （1）.
远桂宝.论拓展行政检察监督的基本路径.法治与社会.2012年02（上）.
赵琦.浅析检察机关行政执法监督——基于文成县人民检察院行政执法监督实践引发的思考.法制与社会.2012年10（下）.
申金玉.加强行政执法检察监督四途径.人民检察.2012（20）.
乌兰.社会管理创新视域下的行政检察监督.前沿.2012（19）.