行政监察工作法律层面的思考

摘 要： 行政监察作为内部行政监督的一种主要类型，在我国政治、经济生活中扮演着重要的角色，发挥着越来越重要的作用。在新的历史时期，我国现行的行政监察工作存在着许多体制、机制层面的问题。在经济转轨过程中、未能有效地防止行政权力的过分膨胀以及腐败现象的严重滋生。这充分暴露出我国现行的行政监察工作在体制、机制方面还有许多值得研究和完善的方面。因此，必须完善权力制约和监督机制，完善行政监察机制和法律,建立起决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力制衡机制，让人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

关键词： 行政监察法； 行政监察机制； 法律层面

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2011)03-0085-04

Administrative and Supervisory Work in the Legal Aspects of Thinking

ZANG Yun-ze , PENG Wen-jing

(1. Shaanxi Academy of Governance, Xi’an 710068, China; 2. Shaanxi Vocational College of Police Officers， Xi’an 710043, China）

Abstract： Administrative supervision, as one of the main types in internal administrative supervision, plays a more and more important role in our political and economic life. In the new historical period, there are many systems and mechanism problems in China"s existing administrative supervisory work. In the process of economic transformation, it failed to effectively prevent the expansion of executive power; the corruption multiplies seriously. This fully exposed that there are still many problems worth studying in our current administrative supervision work. Therefore, we must improve the power control and supervision mechanisms, improve the administrative and legal monitoring mechanisms and establish decision-making, implementation and oversight powers both the coordination of mutual restraint, the power of checking and balancing, so that people actually use the powers conferred by the people"s interests.

Key words： administrative supervision law； administrative monitoring mechanism； legal layers

行政监察制度自古有之，我国自秦汉以来、在政府机构中就设置了御史台(都察院)，历经2000余年。在当今发达国家和地区设置独立性的行政监察机关，已经成为各国所公认的且行之有效的一项制度。由此可见，行政监察制度作为一项重要的制度，已经成为国家政治制度和行政法律制度中的重要组成部分，其发挥着对国家行政机关及其公职人员进行监督的重要作用，已经成为维系国家行政纪律，遏制腐败，保障行政权力正确行使，提高行政效能的重要手段之一。

改革开放以来，随着我国市场经济体制的建立和完善，行政监察制度在提高行政机关的效能、完善行政管理与监督体制、推进行政机关廉政建设等方面起到了重要的作用。[1]但是依然未能有效地防止行政权力的过分膨胀以及腐败现象的严重滋生。这充分暴露出我国现行的行政监察工作在体制、机制方面未能有效地制约权力的问题。要防止权力过分膨胀和腐败现象的滋生，除了要加快政治体制改革和政府职能转变外，还必须在现有的政治体制框架下不断完善行政监察制度，加强对权力的监控和制约。

2010年6月25日通过，中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议发布公告，自2010年10月1日起施行新修订的《中华人民共和国监察法》（以下简称为《行政监察法》），扩大了监察对象范围，进一步完善了举报制度，增加了泄露举报信息行为的法律责任；在法律上确立了监察机关对派出机构实行统一管理的体制；明确规定监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察；增加了监察机关按照国务院的规定组织协调、检查指导政务公开工作和纠风工作两项职责；不再列举监察机关在查办案件中可以提请协助的行政部门、机构，改为概括式表述；明确了监察机关依法公开监察工作信息的义务；增加了监察机关可以提出问责处理、完善廉政勤政制度两项监察建议的情形；完善了处分的执行程序。[2]笔者认为，新修订的《行政监察法》虽然有了较大改进，但是还有许多值得研究和完善的方面。

一、我国现行行政监察制度在体制、机制、法律层面的缺陷和不足

（一）《行政监察法》关于我国行政监察机关的规定，未能真实反映我国行政监察机关与党的纪律检查机关合署的实际情况

1993年，中央决定党的纪律检察委员会和政府行政监察部门合署办公，实行一套机构、一个领导班子两个名称的合署办公体制，行政监察机关已不独立设置。从性质上来讲，现行的行政监察机关并不单纯是行政部门，而是党政双重身份。在行政隶属关系上，监察部是国务院组成部门，并直接向国务院总理负责，而是现实中是向中纪委常委会负责，地方监察机关直接向地方党的纪检委常委会负责。在领导权限上，行政监察机关的主要负责人并不能对全部行政监察工作实施领导，只能按照纪委分工负责行政监察的常委所分管部门开展工作，对由其他常委分管的工作不便过问，因而，《行政监察法》关于“国务院监察机关主管全国的监察工作”的规定未能真正落到实处。在地方监察机关与地方党委、地方政府的关系上，行政监察工作已由地方党委直接领导，在实际工作中造成、党的纪检工作和行政监察工作相互交叉，无法真正做到各负其责。在监察对象上，《行政监察法》第一章第2条明确规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”。[3]但是未能包括党的机关及事业单位和工作人员，势必造成监察对象缺失，造成有的问题多方插手，有的问题互踢皮球，影响了监察工作的开展与落实。

（二）行政监察部门缺乏应有的法律上的相对独立性

根据《行政监察法》第一章第3条规定：“监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。”[3]显示了我国现行行政监察机关在法律上的独立性。然而根据《行政监察法》第7条第2款的规定：“县级以上各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上级人民政府负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。”[3]说明我国各级行政监察机关在法律地位上从属于各级人民政府，仅仅是业务上受上级监察机关领导。在这种双重领导体制下，在人事任免与管理上，根据《行政监察法》第十一条规定：“县级以上地方各级人民政府监察机关正职、副职领导人员的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级监察机关同意”。[3]在行政监察部门主要领导人员的人事任免问题上主要受到同级人民政府的制约。这从客观上来讲使得作为监察主体的行政监察机关，对作为监察客体的各级政府机关及其公务人员，在行政隶属关系上存在着较强的行政依附性，事实上造成了监察主体、监察客体一体化现象。[4]使各级监察机关的监察工作、容易受到来自各方面关系网的干扰和阻挠。在行政监察机关的经费来源问题上，《行政监察法》没有具体、明确的规定，造成了各级行政监察机关及其工作人员的经费来源依赖于同级人民政府的拨款。办案办公经费受到了地方财政的制约，而行政监察工作的特殊性，使各级监察机关经费困难，办公、办案条件比较差。

所有这些造成了监察部门无法制约被监察者，使监察的力度大打折扣，导致行政监察工作流于形式。甚至出现由地方主要领导内定案件性质，然后交监察部门去履行法律手续。有的地方搞“主要领导接待日”活动，通过正常途径长期无法解决的案件，主要领导一接待就解决了，人为地造成了不堵门引不起重视、不上访解决不了问题。这一系列现象不能不引发我们深深的思考。

（三）行政监察偏重事后监察，监察范围过于宽泛

1. 现行的行政监察工作偏重事后监察。监督包括三个阶段：事前监督；事中监督；事后监督。行政监察机关的监察过程也应分为事先监察、事中监察和事后监察三个阶段。行政监察机关及其监察人员对监察对象的监察，不应只停留在事后监督上，而忽视了事前监察、事后监察。根据《行政监察法》第六条规定“监察工作应当依靠群众。监察机关要建立举报制度，公民、法人或者其他组织对于任何国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的违反行政纪律行为，有权向监察机关提出控告或者检举。监察机关应当受理举报并依法调查处理；对实名举报的，应当将处理结果等情况予以回复”。[3]

但是，对于其它可采用的的行政监察手段没有做出具体的规定。可见在实际行政监察工作中，主要是根据举报进行事后监察。在实际工作中常常导致行政监察机关，要么在案件发生过程中“装聋作哑”，要么在案件发生后特别是主要领导作出指示后疲于奔命，使行政监察工作常常陷入被动消极的不利局面。

2. 监察范围过于宽泛。根据《行政监察法》第十八条规定：“监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察，履行下列职责：（一）检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；（二）受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；（三）调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；（四）受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；（五）法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。监察机关按照国务院的规定，组织协调、检查指导政务公开工作和纠正损害群众利益的不正之风工作。[5]

将行政监察机关的主要职责应定位于老百姓最关心的制约滥用职权和查处贪污腐败上，不宜将主要职责规定得过于宽泛。从目前行政监察工作的实际现状来看，除了执行和配合中央的专项治理外，行政监察机关主要是履行受理申诉、举报的职责。对拒不执行或不正确执行国家法律、法规、政策的人或事却很少查处、监督，也很少就此类问题提出监察建议，至于效能监察更少作出监察决定和给予行政处分。

二、行政监察机制完善的路径探讨

党的十七大对行政监察工作提出新的要求：完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。如何完成这一使命,笔者认为，必须完善对权力的制约和监督机制，尤其是要完善行政监察机制和法律，真正建立起决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力制衡机制，让人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。为此，要做好以下几方面的工作。

（一）行政监察机关与党的纪检部门相分离

1. 党的纪检工作和行政监察工作，在对象上存在着明显的差异。中国共产党党章明确规定：“党的领导主要是政治、思想和组织领导”。这是我们党在总结数十年来领导经验的基础上所得出的科学论断，深刻揭示了党的领导的实质和内涵。党的纪检工作对象主要是党的机关和党员。而根据《行政监察法》第十五条规定：“国务院监察机关对下列机关和人员实施监察：（一）国务院各部门及其公务员；（二）国务院及国务院各部门任命的其他人员；（三）省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员。”[3]

党的纪检工作和行政监察工作，在监察的对象上有着显著的不同，这是行政监察机关与党的纪检部门相分离最主要的依据。

2. 党的纪检工作和行政监察工作，在工作范围和目的上存在着明显的不同。党的纪检工作目的是加强党的纪律、维护党的形象、发挥党员的模范带头作用，以便更好地实现党的政治领导。而行政监察工作的目的是保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能。[3]可见，行政监察和党的纪检监察、无论是在监察的范围还是监察的目的上都存在着巨大的差异。

3. 实行行政监察机关与党的纪检机关相分离，不仅有利于理顺党的纪检工作和行政监察工作的关系，明确各自分工、各负其责、有针对性地开展好工作，又有利于提高行政监察机关的监察效率和效果。

（二）行政监察机关在法律地位上应相对独立、实行垂直领导

1. 鉴于行政监察机关工作的特殊性质，在颁布和修订《行政监察法》时，应明确规定行政监察机关在法律上的相对独立性，实行垂直领导。在领导的任免上不受地方政府管辖，在领导权上实行垂直领导，在经费保障上垂直拨款。尽量避免监察主体与监察客体之间存在着的各种利益联系，避免行政监察工作在利益面前出现角色缺失、角色错位，以保障行政监察工作的有效性和公正性。在实际工作中，行政监察工作长期主要靠群众举报、上访，缺乏主动出击或者不敢主动出击，这与行政监察机关与各级政府之间存在着各种利益关系有着直接的联系。世界上腐败案件发案率低的国家或地区，如瑞典、英国和香港，无论其实行的是议会领导下的行政监察、还是廉政公署，其特点都是行政监察机关在法律上保持相对独立性，这是很值得我们借鉴的。

2. 鉴于行政监察机关工作人员工作的特殊性质，在《行政监察法》的框架下应配套出台《行政监察官法》，明确行政监察机关工作人员的招聘录用、工作待遇、职位升迁、因公殉职的补偿、家属的安置等一系列具体规定。从法律上为行政监察机关工作人员解除后顾之忧。以保障行政监察机关工作人员不怕打击报复，敢于大胆地开展工作，摆脱以往行政监察依赖于某些主要领导的决心来推动监察工作的处境。

3. 借鉴我国司法实践中普遍实行的人民陪审员制度，条件成熟的地方试行在群众中推举人民监察官，并建立人民监察官档案库。规定在行政监察案件监察工作中，在回避制度的前提下随机抽取一定比例的人民监察官介入行政案件的调查、取证工作，让人民真正行使宪法赋予公民的监督权、知情权。确保人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

（三）变行政监察偏重事后监察为事前预防、事中检查、事后监察相结合

1. 为了保障行政监察工作由过去偏重于事后检察，变为事前预防、事中检查，事后监察相结合。使检察工作由被动变主动、由事后监察变为常态化监察。国务院应在《行政监察法》的基础上，及时出台《行政监察法实施细则》，对行政监察的方法、程序做出更加具体、细化、明确的规定，增强行政监察的可操作性。同时，应鼓励各地方行政监察机关根据各地的实际情况和突出问题出台一些地方性的具体规定或实施细则。地方行政监察机关也可利用《行政监察法》赋予地方行政监察机关的执法检查、效能监察的权力，进一步推行政务公开制度，使行政监察工作常态化、法制化、制度化。例如，深圳市实行的行政审批电子监察系统，对政府工作实行实时监控、预警纠错、绩效评估、信息服务等，不失为一种良好的尝试，很值得推广。

2. 加强信访举报工作，拓宽和畅通信访举报渠道。在互联网如此发达的今天，行政监察机关可利用互联网开通专门的举报网站或网址，利用网络资源加大信访举报的力度、扩大信访渠道。为了更好地开展行政监察工作，鼓励实名举报，对实名举报者提供的线索一经查实予以重奖。同时，行政监察机关应加强对群众举报的管理，出台专项制度对群众信访举报事项的落实情况，定期实施内部监察，已经查实的行政案件在网站上予以公布，树立起行政监察的良好形象，营造欢迎和鼓励群众信访举报的良好环境。

3. 在监察范围上，应将效能监察从行政监察工作中剥离出去，交由各级行政机关的上级主管部门进行监察。使行政监察机关专注于执法监察、廉政监察，专注于防止权力过分膨胀和腐败现象的滋生。

对于行政监察工作中遇到的新问题、新情况，以及行政监察过程中比较突出的问题，如：建设工程招投标、经营性土地使用权出让、产权交易和政府集中采购等。应组织专家及时研究对策、出台相关细则或解释。行政检察机关应加大查处力度，集中进行专项治理，对一些典型的、影响较大的案件坚决打击并予以公布，树立行政监察的威慑力。

参考文献：

[1]袁涛.常满荣.试论我国行政监察的法治化途径[J].河北法学， 2005，（11）.

[2]全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国行 政监察法》的决定[Z].司法业务文选，2010，（6）.

[3]中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会.中华人民共 和国行政监察法[N].人民日报，2010-06-26.

[4]任学敏，曹少波，黄韶鹏.<中华人民共和国行政监察法>解读 [J].中国监察，2010，（19）.

[5]李景平，赵亮，于一丁.中外行政监察制度比较及其启示[J].西 安交通大学学报(社会科学版），2008，（4）.

[责任编辑：任山庆校对：叶慧娟]

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