市人大调研组赴XX县开展养老服务体系建设情况调研报告
养老服务体系建设情况调研报告
X 月下旬至 XX 月上旬，市人大调研组，赴 XX 县开展养老服务体系建设情况调研，实地察看养老机构建设、运营情况。采用“四不两直”的方式，调研 XX 县、XX 区农村敬老院管理和养老服务机构老人生活起居情况，详细了解我市养老服务体系建设的现状及存在的问题。同时，委托 XX 县人大常委会进行调研，提交调研报告。现将调研情况报告如下：
一、工作成效和做法
近年来，市政府高度重视养老服务体系建设，不断强化养老基本服务保障，积极推动养老机构提质增效和医养结合深入发展，建立“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑”的养老服务体系，有力推动了全市养老服务业的健康发展。截至 20XX 年底，全市户籍人口 XXX.XX 万人，其中：XX 周岁以上老人 XX 万人，占总人口的 XX.X%；XX 岁以上老人 XX.X 万人，占总人口的 XX%，已迈入老龄化社会。全市现有各类养老机构 XXX 家，其中公办养老机构 XXX 家，民办养老机构（含公建民营）XX 家，医养结合养老机构 XXX家，共拥有养老床位 XXXXX 张，每千名老年人拥有养老床位数 XX.X 张。
（一）养老服务机制日趋完善。市政府将养老服务工作作为保障和改善民生的重要举措，编制了《XX 市养老服务业发展“十三五”规划》《XX 市养老服务设施布点专项规划》，保障养老服务体系建设顺利实施。将养老服务机构布局纳入总体规划，采取多种方式保障专业规划的养老设施用地需求。健全完善养老机构补贴制度，对在市中心城区城市规划区竞买土地新建的养老机构，每张床位给予 X.XX-X.XX 万元的补贴；对社会资本投资养老机构建设，给予建设补贴、运营补贴等补助。深化农村敬老院改革，把农村敬老院管理服务人员工资报酬和管理服务经费纳入财政预算，保障公办养老机构日常运转。
（二）养老服务投入不断增加。“十三五”以来，累计投入养老资金 X.X 亿元，福彩公益金投入 X.XX 亿元。加大养老服务基础设施投入，拨付资金 XXXX 余万元，对全市 XX家农村敬老院实施提档升级和消防设施改造。强化失能失智老人服务经费保障，发放运营补贴资金 XXXX.X 万元，将失能五保老人供养标准提高到每人每年 X.X 万元（原标准 X.XX万元），较原有标准提高 XXX%。落实高龄津贴和特困供养政策，在全省率先建立高龄津贴普惠制度，累计发放高龄津贴XXXX 余万元。XX 县建成老年人日间照料中心、居家养老服务中心，为居家老人提供多功能社区居家养老服务。
（三）养老服务能力逐步提高。注重养老服务队伍建设，开展养老服务从业人员业务培训 XX 场次，培训从业人员 XXX人次。加快推进智慧养老信息建设，建成全市智慧养老信息服务系统，积极开展智慧化养老试点建设工作，市社会福利中心被评为省级示范智慧养老机构，XX 县 XX 镇 XX 社区被评为省级智慧社区居家养老示范项目。着力提升养老机构建设质量，全市现有三星级养老机构 XX 家、四星级养老机构 X家。注重提高医养服务水平，全市现有护理型养老床位 XXXXX张，占比为 XX.X%，家庭医生签约老人 XX.X 万，为 XX.X 万XX 岁以上老人提供健康管理，XX.X 万 XX 岁以上老人进行医养服务指导。不断加大对失能五保老人的服务保障力度，提高集中供养服务水平，我市集中供养特困人员 XXXX 人，集中供养率达到 XX.X%。
（四）养老服务体系初步形成。公办养老机构设施设备不断完善。全市现有公办养老机构 XXX 家，配套床位 XXXXX张，配备管理服务人员 XXXX 人，购置活动器材和设施 XX 套。积极扶持发展民办养老机构，鼓励社会力量兴办养老服务机构，全市现有民办养老机构 XX 家，床位 XXXXX 张。居家养老模式稳步推进，已建成县级居家养老服务指导中心 X 所，街道（乡镇）养老服务中心 XX 所，城市社区养老服务站 XX所，开通 XXXXX“养老服务热线”，XX 小时为居家老人提供服务。加快推进医养结合服务模式，全市共有医养集合示范
单位 XX 家，二级以上医疗机构 XX 家设置老年病区和老年病科，老年医疗护理体系初步形成。
二、存在的主要问题
（一）社会养老观念仍需进一步转变。全市养老机构床位使用率为 XX.XX%，XX 区养老机构床位使用率仅为 XX.XX%。主要因为居家养老的传统观念根深蒂固，多数空巢老人不愿意到养老机构养老，或子女怕被说不孝顺而不愿让老人去养老机构。事实上，部分空巢老人的日间照料服务需求较大，从入住的养老机构人员来看，大部分为失能、半失能的老人，迫不得已送到养老机构照顾。XX 县 XX 家民办养老机构，收住老人 XXX 人，X/X 以上的老人为失能、半失能人员。调研走访的 XX 家养老机构中，入住的失能、半失能老人占比 XX%。
（二）养老服务设施建设配备不足。社区养老服务设施建设滞后。全市已建住宅小区中，配有养老服务用房的不多，社区养老服务用房不足，服务开展缺乏基础平台。以 XX 县为例，XX 县共有 XX 个城市社区，已建成住宅小区 XX 个，住户 XXXXX 户，现有社区养老服务用房 XXXX 平方米。按照每百户 XX 平方米的标准配套建设，应建设 XXXX 平方米，尚缺XXXX 平方米。老旧小区适老化改造工作深度不够，我市老旧小区适老化改造工作，只是增加楼梯扶手、斜坡道等无障碍设施，无法满足老年人多层次、个性化的改造需求。农村养
老服务设施资源相对缺乏，基础设施配备尚不完善，养老服务有效供给不足。
（三）社区居家养老服务工作相对薄弱。居家养老服务现有供给能力不高，服务内容单一。全市 XX 家社区养老服务站，可提供日托、康复护理的有 XX 家。社区养老服务站作用没有充分发挥，对社区居家养老服务的资金投入不足，运营服务缺少标准，多元化的服务模式尚未形成，服务能力与老年人需求还存在一定的差距。居家医养结合服务保障不足，缺乏医疗护理和精神慰籍，特困老年人的健康管理和上门医疗护理服务难以开展，不能满足高龄、失能老年人生活照料和医疗护理叠加的服务需求。
（四）养老服务保障政策落实不够到位。根据要求，新建住宅小区与配套养老服务设施要实行“四同步”（同步规划、同步建设、同步验收、同步交付），调研中发现，我市新建住宅小区有不少未按照“四同步”要求配套建设养老服务用房。敬老院经费保障落实不到位，个别县区财政向敬老院拨付 XX 万元运行管理经费不够及时。税费减免扶持政策落实力度不够，一些民办养老机构未能享受用电、用水、用气居民价格优惠政策。
（五）医养结合作用尚未真正发挥。医养结合政策没有完全落实到位，医疗卫生与养老服务的衔接需要进一步加
强，在服务资源整合、合作机制建设等方面仍需完善。进入养老机构、社区居家的医疗卫生资源不足，纳入医保定点范围的医疗型、康复型养老机构偏少，医疗机构巡诊养老机构的协作协议有的还停留在纸面上。全市医疗机构总数 XXXX家，开设老年人绿色通道的 XXX 家，占比 X.X%，开设康复保健康科的 XX 家，占比 X.X%，医养结合服务资源供给仍需进一步优化。
（六）养老服务队伍建设有待加强。养老服务专业人才缺口大，养老护理人员整体年龄偏大，专业知识不足，护理技能单一。养老护理员年龄大多在 XX 岁左右，调研中发现，一家农村敬老院聘请的医护人员 XX 岁，多数民办养老机构有资质的护理人员占比低于 XX%，缺乏专业型管理和服务人员。养老服务从业人员待遇偏低，农村养老服务人员待遇平均在 XXXX 元左右，城区 XXXX 元左右。护理人员队伍不稳定，护理人员缺岗率在 XX%以上，人难招、人难留的问题突出。现有的养老服务队伍整体职业水平与实际需求还有较大差距。
三、意见建议
（一）切实转变传统社会养老观念。广泛宣传国家养老服务政策法规和新型的养老模式，引导全社会关注和支持养老事业发展，切实转变广大群众的传统养老观念。做好居家
老人的宣传教育工作，逐步转变老年人传统的生活观念和消费观念，增进老年人对社会的认同感和信任感，鼓励更多的老年人主动融入社区大家庭，乐于接受服务。以养老服务业的社会化、市场化为背景，有效利用国家和社会提供的相关资源，凝聚各方力量共同做好养老事业，制定切实可行的养老服务建设规划。坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，积极推动养老服务业供给侧结构性改革，以老年人及其家庭的养老服务需求为导向，努力提升老年人的获得感、幸福感。
（二）着力加强养老服务设施配备。高度重视社区养老设施建设，按照“立足实际、需求导向、合理布局、综合利用”的原则建设完善老年人活动场所，有效落实新建住宅小区配套建设居家养老服务用房政策。统筹资源配置，科学规划社区各类公共服务设施配备，加强社区老年人活动场所与社区文化、体育、教育等公共服务设施功能的衔接，不断满足老年人活动需求。着力推进适老化环境改造，开展老旧住宅加装电梯等适老化改造工作，改善老年人居家生活环境。充分利用农村现有的设施资源，优化改善农村养老设施设备条件，不断增加农村养老服务有效供给。
（三）突出做好居家养老服务工作。加快构建居家养老服务标准体系，推进“助餐、助浴、助医、助洁”等社区居家养老服务项目发展，制定服务流程、实际操作、服务评价
标准，实现居家养老服务规范有序。发挥城乡三级养老服务中心作用，形成兼具行业监管、资源链接、直接服务功能的养老服务网路，积极打造 XX 分钟养老服务圈。加强信息资源整合，提升居家养老服务需求的收集、分析能力，实现居家服务管理科学有效。优化居家养老服务资源供给，更好地与市场导向相协调，引入专业社会组织、专业服务商参与居家养老服务，实现服务供给主体多元化，切实满足老年人多样化居家服务需求。
（四）不断加大养老服务监管力度。严格执行新建住宅小区与配套养老服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付的要求，加大对各地各部门养老服务政策落实的监管力度。按照国家发展养老服务体系建设相关规定，认真落实养老机构用电、用水、用气、用热享受居民价格政策。建立健全养老服务综合监管机制，制定养老服务综合监管部门责任清单，形成养老服务质量监管齐抓共管的工作格局。加强养老机构服务质量监管，建立养老机构服务质量定期发布机制，健全奖优罚劣机制。
（五）持续深化医养结合服务发展。制定医养结合服务标准、工作流程，建立参与医养结合社会机构的准入、考核、退出机制，实现医养结合服务的标准化。完善“医养结合”布局，鼓励社会力量开展专业化的医养结合服务。依托大数据运用和互联网发展医养结合健康服务产业，整合养老和医
疗信息资源，提高服务质量。研究制定社区居家养老中基本医疗服务、康复护理等与医保衔接的具体办法，做实做好家庭医生签约服务工作，强化签约履约，保障签约老年人就医取药。积极推进中医药健康养老服务，结合 XX“世界中医药之都”建设，构建中医药健康养老服务新模式，探索设立中医药养老服务专区，推动 XX 中医药健康养老服务快速发展。
（六）高度重视养老服务队伍建设。加大养老服务人才培训培养力度，引导高职院校在人才培养标准、教学计划制定、学生实习实训等方面与养老机构开展深入合作。开展对养老服务从业人员的中医药知识专业教育，探索在 XX 高校和职业院校教育规划中增设中医药健康养老相关专业。针对养老服务管理人员、基层养老服务工作人员、社会服务组织开展分类培训，积极构建养老服务分级分类培训体系。探索建立职业技能等级与薪酬待遇挂钩机制，强化职业保障，切实解决养老服务队伍人难招、人难留问题。加强医养结合护理员队伍及服务老年人的家政人员规范化培训，提高专业护理技能和服务水平。
以下内容供参考：
关于社会养老服务工作情况的调研报告 XX 市人大常委会农业农村工委
主任、副主任，各位委员：
为加快我市社会养老服务体系建设，根据市人大常委会2019 年监督工作计划的安排，从 4 月份开始，由市人大常委会副主任方青带队，农业农村工委牵头组织部分市人大代表和专业人士，对我市社会养老服务工作开展情况进行了调研。调研组视察了淡溪镇皇景养老院、市福利中心、翁垟街道太阳谷养老项目等 7 个养老机构和项目，详细听取介绍，深入了解情况。组织召开座谈会，听取了相关部门的工作汇报。还邀请温州市养老专家作专题讲座，对相关人员进行了业务培训。现将有关情况报告如下：
一、基本情况 近年来，我市出台了《XX 市养老服务业若干意见》等文件，养老服务工作制度初步建立。建成 621 个村（社区）居家养老服务照料中心、9 个乡镇（街道）养老服务中心和市社会福利中心，养老床位从 2014 年以前的不到 900 张增加到 2018 年的 5000 多张。养老机构开展了助餐、配送餐、生活照护等服务。民政部门向老年人免费发放老年手机、健康手环，提供一键通综合服务；开展社会化运营和医养结合的
探索；培训了一批养老机构管理人员和养老护理员。养老机构建设、养老服务形式和管理能力都有了较大进步。
二、存在的主要问题 （一）人口老龄化形势日趋严峻。截止 2018 年底，我市 60 岁以上老年人口达 23.25 万，占全市人口总数的17.77%。呈现出以下特点：一是老年人口增长快。我市老年人口正在以年平均 3.9%的增速增长，随着人口老龄化日益加剧，已形成一个重要的养老窗口期。二是高龄化倾向凸显。80 岁以上老人约占全市老年人口的 17.2%，比全国数据高近2 个百分点，已形成了“高龄少子”的局面。三是失能、半失能老人比例偏高。全市失能、半失能、空巢老人约占老年人总数的 8.52%，高于全省平均水平。
（二）养老服务供给严重不足。一是养老床位供给不足。由于 2000 年至 2010 年基本没有新建养老机构，导致了我市养老服务工作底子薄、历史欠帐多。现有的 669 家养老机构仅有养老床位 5227 张，还不足目标要求（每百位老人 5 张床位）的一半，部分养老床位还是整合医疗机构统计的数据。此外，养老资源浪费的现象也值得关注，调查发现部分养老机构没有充分发挥作用，如市福利中心投资 3000 多万，每年运行经费 100 多万，却只有 17 位养老对象入住。二是养老机构发展迟缓。前些年叫过一阵子的民办养老机构“余霞乐园”和“华仪翔云福利院”已停建，“太阳谷”养老项目
也因各方面原因处于搁浅状态。目前仍有 11 个乡镇街道没有建立养老机构，辖区内的三无、五保对象只能寄住到附近镇街的养老院。三是养老服务设施严重落后。现有养老机构中有 10 家乡镇、街道养老院（原敬老院）都修建于 2000 年前，房屋陈旧，设备落后老化。乡镇街道养老服务中心和农村社区居家养老服务照料中心大部分还只是概念性状态，实体运行没有实现常态化。大部分民办养老机构通过住宅、厂房或农家乐等建筑改建而来，普遍存在低小散现象，且存在一定的安全隐患。
（三）养老服务体系建设相对滞后。一是养老服务政策体系不健全。近几年虽然出台了《XX 市老年服务设施布局规划》和《XX 市医疗卫生与养老服务相结合实施方案》等文件，但还没有一个养老服务的总体工作方案和与之配套的制度政策措施，没有形成很好的政策合力，导致党委政府引领性、部门协同性、乡镇重视性、个人认同性和社会共识性的不足。二是养老资金土地规划保障不够。自 2016 年以来，市财政除去省补资金，每年对养老工作的经费投入仅 1000 多万元，相对我市庞大的养老服务需求只是杯水车薪。近几年虽然安排了 2 个养老项目用地指标，但占地 209.5 亩的太阳谷养老项目已被搁浅，实际用地效能几乎为零。新建住宅项目还没有 1 例达到国家法定要求的“养老设施四同步”。三是养老人才队伍保障无力。目前，我市大多数从事养老管理服务的
人员，文化水平较低，仅能提供买菜、烧饭和打扫卫生等服务，基本的护理知识和技能极为缺乏，其他各类专业人才更是严重短缺，难以满足老年人日益增长的多元化养老需求。四是养老服务监管不到位。管理力量薄弱，民政部门只有 3名事业编制人员专职从事养老服务工作，乡镇街道没有配备专职人员；村级老协被整改取消后，部分村级居家养老服务中心停摆，甚至出现关门停业情况。在大荆片区，小规模、小作坊式的非法民办家庭养老院依然存在，安全隐患较为严重。此外，养老服务基础信息掌握不全面、不精准，部门之间存在信息打架、数据共享渠道不畅通等问题。
三、意见和建议 （一）大力抓好养老服务基础工作。一是进一步加大宣传力度。在各类媒体平台开辟养老服务专题，广泛宣传国家养老服务政策法规和我市养老服务产品，引导全社会关注和支持养老事业的发展，营造良好的社会氛围，切实转变广大群众的传统养老观念，凝聚政府、市场、社会、个人等各方力量共同做好养老事业。二是及时修编完善养老服务规划。深入开展调查摸底，掌握我市养老服务的需求侧和供给侧情况，根据老龄化趋势特点，抓紧修编养老机构建设规划，既要按照护理型、助养型和居养型分类要求，又要根据不同人群的需求，中低端和高端梯度配置，合理提前布局，尤其要在几大集镇布局几个较大规模的养老机构，并整合资源和力
量，制定年度建设计划，加快规划落地。
（二）大力加强养老服务体系建设。一是健全完善养老服务政策体系。根据国务院《关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5 号）和《浙江省社会养老服务促进条例》等法规文件精神，制定出台推进我市养老服务发展的实施意见，使我市的养老服务工作和养老体系建设有据可依，有序开展，使国家政策尽早落地。二是健全完善养老服务保障体系。要较大幅度地增加养老资金投入；尽可能减轻养老服务税费负担；完善养老服务机构设施供地政策，保障用地供给；建立健全跨部门协同监管机制、失信联合惩戒机制和养老服务工作奖惩考核机制。实施政校合作和岗位技能培训计划，在我市职业学校开设养老护理专业，打造专业化的养老人才队伍。尽快启动实施长期护理保险制度，为困难、高龄老人提供护理补贴。努力打通“堵点”，消除“痛点”，切实推动我市养老服务工作较快发展。
（三）大力增加养老服务的有效供给。一是实施养老机构和床位倍增计划。养老机构和床位数是我市养老工作连续考核排名靠后的重要因素，必须花大力气补齐这块最短的短板。按照每个乡镇街道、每个行政村必须有 1 所公办养老机构的任务要求，加大 11 个镇街的公办养老机构建设力度，实行居家养老服务照料中心行政村全覆盖并实现常态化运行；支持鼓励整合利用教育、医疗、工业厂房等闲置资产，
加快中高端护理型和公益性、普惠性养老机构建设，力争到2020 年养老床位达到 12000 张以上，重点解决好失能、失智、空巢、高龄老人的养老服务。同时加快民办养老机构审批建设步伐，鼓励社会力量参与养老机构建设和养老服务。二是努力提高养老服务水平。引进高端养老机构开发、运营养老项目，带动我市养老服务水平提升。大力推行医养结合服务，推进基层医疗卫生机构和医务人员与养老机构和老年人家庭建立签约服务关系，建立村医参与健康养老服务的激励机制。利用优美自然风光和康养资源，在淡溪、仙溪等乡镇探索创建“康养小镇”，让老年人更有获得感、幸福感！
（四）突出做好居家养老服务工作。受传统养老文化影响，绝大部分老年人将选择居家养老（发达国家居家养老比重均在 96%以上）。因此，居家养老服务工作是养老工作的重中之重。一是要高度重视老年人生活环境的适老化改造，从老旧小区、特困老年人住房做起，进行安全性、无障碍和整洁性改造；有计划地推进养老示范住宅小区创建。开展养老服务设施规划建设情况监督检查，严格执行新建住宅小区与配套养老服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付的法定要求，现有小区公共房屋要优先用于居家养老服务，或者周边区域有空闲的公共服务用地，要用于建设居家养老配套设施；老城区内闲置的国有房屋优先考虑用于满足养老服务需求。积极推广“手机一键通”等智慧养老产品在
我市的应用。二是要加强对农村、社区居家养老服务照料中心的管理指导，使其规范运作，并积极发展社区嵌入式养老服务，为居家老年人提供生活照护、营养配餐、保健理疗、康复调理、文体活动等服务，实行医养融合一体化，让老年人在社区内接受服务。三是探索“物业服务+养老服务”模式，支持物业服务企业开展老年供餐、定期巡访等形式多样的养老服务。积极引导开展“四合院”式的互助养老服务。
总之，希望通过我们大家的共同努力，在我市真正形成政府主导，社会参与，全民关怀，惠及城乡全体老年群体的养老服务体系，确保老年人“老有所养”，安享晚年。