一级土地开发

　一级土地开发

　一级土地开发相关资料

　一、 土地一级开发定义

　二、 土地一级开发项目的流程

　三、 土地一级开发模式

　四、 土地一级开发中的核心问题

　五、 土地一级开发的资金来源

　六、 一级开发企业在管理中要注意的问题

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　一、土地一级开发定义

　土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地(毛地)或乡村集体土地(生地)进行统一的征地、拆迁、安臵、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一 “七通一平”的建设条件(熟地)，再对熟地进行有偿出让或转让的过程。具体平”或 来说，就是按照城市规划功能、竖向标高和市政地下基础设施配套指标的要求，由政府统一组织征地补偿、拆迁安臵、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地开发行为。土地一级开发是土地出让前的运作方式，开发的主体应是当地政府或由当地政府指定的土地开发企业，而土地一级开发的结果是要使“生地”成为“熟地”，达到出让的标准。在大多数城市主要是由政府来操作，也有政府委托企业来做，政府负责管理和监督，或者由国有企业或事业单位性质的土地储备机构来做。

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　二、土地一级开发项目的流程 (一)土地储备开发项目的要求

　土地一级开发项目必须符合市政府的社会发展计划、城市总体规划、土地利用总体规划、年度土地利用计划、年度土地供应计划(国有土地不受年度土地利用计划的制约)及土地储备开发计划。

　(二)土地一级开发的程序

　1、原土地所有者或使用者在征得区县和乡镇政府或上级主管部门得同意后向市国土局提出土地一级开发申请。

　2、市国土局受理申请并进行土地开发项目预审。

　3、通过土地预审的项目，根据项目的性质，委托市、区县土地储备机构负责组织编制土地储备开发实施方案，开发实施方案主要包括:待储备开发地块的范围、土地面积、控规条件、地上物状况、储备开发成本、土地收益、开发计划、实施方式等。

　4、编制了开发实施方案的项目上由市国土局会同市发展改革、规划、建设、交通、环保等部门参加的联审会，通过会审，对建设项目土地一级开发的实施方案中土地、产业政策、城市规划、建设资质、交通及环保等条件提出原则意见。

　5、通过联审会的项目确定土地开发主体

　(1)、土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。其中通过招标方 式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的 2%。以招标方

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　式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。

　(2)、通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、 项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括办理规划、 土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的 8%。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发委托协议

　6、土地储备开发实施单位向市规划部门办理规划意见，向市国土部门办理用地手续，向市发展和改革委员会办理核准手续，涉及交通、园林、文物、环保和市政专业部门的，应按照有关规定办理相应手续

　7、如果开发项目涉及新增集体土地办理农用地征收、农转用手续或存量国有建设用地收回国有土地使用权的，土地储备开发实施单位依法办理相关手续，并获得市人民政府的批准。

　8、在取得市人民政府的批准文件后由土地储备开发实施单位到相关委办局办理征地、拆迁、市政基础设施建设等相关手续。组织实施征地、拆迁和市政基础设施建设。危改、文保、绿隔等项目需按规定承担回迁房建设。

　9、组织验收

　建设项目的土地一级开发完成后由市国土局组织相关委办局进行验收，验收审核的内容:

　(1)、审核土地一级开发成本;

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　(2)、组织验收土地开发程度是否达到合同的要求;

　(3)、根据委托合同支付相应土地开发费或管理费;

　(4)、纳入市土地储备库。

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　三、中国土地一级开发模式一览

　从空间上来讲，土地一级开发主要可分为成片(或连片)开发及分片开发两类。当然，这只是一种约定俗成的说法，在法律上还没有明确的规模指标界定;从时间上来讲，一种是可以先做一级开发、再做二级开发，即一、二级开发分离的形式，另一种是一级开发包含在二级开发之中的形式;从性质上来讲，一类是存量一级开发，包括旧城改造、旧村改造、城中村改造及退二进三(工业厂区改商业、住宅等第三产业)项目，另一种是增量一级开发，包括征用和农转用土地，有些是已纳入城市总体规划的成片征地开发，有些是总体规划区以外单独立项基建类项目。

　根据土地一级开发涉及的类型不同及发展历程，当前土地一级开发的开发模式主要有五种:

　第一，割腊肉式:谁看上哪一块就割给谁，开发商、用地单位自行做一级和二 级开发。这种方式的好处是政府无需投入，缺点是政府收益也低，城市整体规划难以实施，开发进度无法掌控、保障。尽管国家三令五申强调，今后经营性城市建设用地将一律先由政府进行一级开发，再进入土地市场，但割腊肉式仍将会延续相当长的时间。这是无可奈何的事情，在缺乏大额保证资金的情况下，很多制度是苍白的。

　第二，指婚式(即五统一):成立土地储备机构或指定专门成立的国有公司承担一级开发，好处是政府收益相对丰厚，缺点是政府需要大量铺垫资金，开发进度慢，没钱的地方玩不起，更等不起。

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　第三，招亲式:政府公开招标方案优、成本廉的企业承担一级开发，根据土地使用权的转移与否及分利办法不同，在实际操作中又衍生为多种形式，如一级开发不发生土地使用权转移的委托式，实际上相当于工程承包，也可以发生两次土地使用权转移，即政府将生地出让给一级开发商，开发成熟后再由一级开发商转让给二

　级开发商，另一种叫生地出让-熟地回购，即一级开发成熟后再由政府收储统一上市。在政府与一级开发商的分利办法上有固定收益、溢价分成、固定收益+溢价分成及完全市场操作等几种，在近期的惠州市政府与中信深圳集团一级开发合作中，政府作出了土地增值收益全部归中信的承诺。

　第四，新城公司式:直接成立新的城区公司垄断一级开发经营，好处是政府主导，缺点是与市场脱节，甚至滋生腐败。

　第五，借壳上市式:目前国内土地证券仍为空白，可与境外有信誉、有资质机构合作土地一级开发，借壳上市融资，其缺点是政府容易陷入被动。中国城市土地整理与房地产行业发展

　随着我国耕地保护形势日益严峻，对土地实行紧缩政策将是我国今后长期坚持的策略。这必然使依靠土地生存的房地产业面临着地荒问题。但房地产业又是关系国民生计的支柱产业。因此，为保持房地产业平稳、协调发展，国家又必须为房地产行业提供一定发展空间，在增量受到限制的情况下必须在存量土地上做文章。而土地整理作为落实规划和调节土地关系的重要手段，通过城市土地整理可以把城市房地产用地存量挖掘出来，为房地产行业发展提供新的发展机遇。

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　四、土地一级开发中的核心问题

　征地和拆迁是土地一级开发工作的核心问题，也是两个难点问题。项目建设征收了农民的土地，相比土地市场上的成交价，农民拿到了为数不多的补偿款却失去了赖以生存的土地资源，在心理上接受不了，在行动上就有抵触，不利于土地一级开发工作的进行。同样，在城市拆迁中，有“钉子户”是常见的事，一些群众一方面盼望政府拆迁，改善居住环境，另一方面觉得补偿费偏低，不配合工作，引发了许多社会焦点问题。在这种情况下，应该让市场说话，如果采用二次补偿的方式，就可能解决这一矛盾。

　具体操作方式是:在一个土地一级开发区域内，由项目主体先按现行征地安臵补偿标准和拆迁补偿政策对原土地所有权人和使用权人进行补偿，土地一级开发完成后，进入土地市场以招拍挂方式公开出让土地使用权，所得收入扣除一级开发成本、有关税费、政府土地收益后，剩余资金按第一次补偿的权重比例分配给原土地所有权人和使用权人。

　政府要垄断土地一级开发

　政府要垄断土地一级市场，就要垄断土地一级开发，具体项目由政府土地储备机构或政府下属全资国有企业运作，开发后直接进入土地市场公开交易。这样就可避免城市基础设施改善等带来的增值收益大部分流进开发商的口袋，国家作为土地所有权人的权益可以得到完全体现，做到“手中有粮，心中不慌”，实现政府调控土地市场，保持土地供需平衡的目标，也可避免出现“城中村”等现象。

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　土地一级开发的顺利实施离不开各级政府的支持。在征地和拆迁工作中，各区县、乡镇政府承担了大量的基础性工作，如做好群众的思想工作，保持稳定等。此外，各区县、乡镇政府十分了解自己的“家底”，为了切实有效地推进土地一级开发工作的开展，充分调动各级政府的积极性，实现区域内土地的优化配臵，可以考虑由各级政府成立或委托一家直属的国有企业，承担土地一级开发的职责，对于有的地块资金收支不能平衡的，要由各区县政府用财政收益补贴。

　土地储备机构和各级政府成立或委托的国有企业应合理分工，互相配合，共同进行土地一级开发工作。土地储备机构的工作，以有效组织项目和监管项目开发、前期计划控制、后期组织土地上市为主要内容，具体的项目操作由各级政府成立或委托的国有企业承担。本着土地储备机构为土地一级开发服务，一级开发为二级开发服务，二级开发为百姓服务的思路，政府垄断土地一级市场的工作才能落到实处。

　选择专业机构承担具体工作

　土地一级开发在各个阶段涉及土地征收、评估、拆迁、拆除、基础设施建设等诸多具体工作。在以往土地供应的方式下，各房地产开发企业大多是在不同的工作阶段，组织专业部门为项目服务。在政府垄断土地一级开发的方式下，土地一级开发的主体在各阶段工作中，没有必要采取将土地一级开发项目总包给房地产开发企业，房地产开发企业再分包给各专业机构的模式，而应规范操作，采用招标的方式，以“价低者得”为标准，直接将一级开发项目各环节的工作分包给各

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　个专业机构。各个专业机构不带资运作，并最终只获得其付出劳务的回报。在这种模式下，土地一级开发各阶段的成本比较透明，有利于政府控制一级开发成本，避免滋生腐败，并兼顾了公平。

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　五、土地一级开发的资金来源

　既然土地一级开发由政府垄断，那么土地一级开发的资金就应由各级政府来出，资金来源于以下几个方面:

　在政府财政部门建立专门的土地收购储备和一级开发基金，源于政府土地收益。

　可以在财政担保下，由政府下属国有公司或土地储备机构向银行融资，待土地上市后归还银行贷款。

　各级政府以发行基金的方式向社会融资。

　各级财政直接投资。

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　六、一级开发企业在管理要注意的问题

　土地一级开发企业一般由地方政府出资成立，负责地方区域开发和城市基础设施建设，运作资金大部分来源于银行贷款，其中财政担保起了关键的作用。但是，随着银行信贷政策的调整，通过财政担保的方式为一级开发类企业获取贷款已经逐渐走向末路。一级开发类企业需要拓宽融资渠道，即使是原有的融资方式，也需要企业以自有资产作为担保。而一级开发企业往往承担的是区域开发和基础设施建设的任务，本身是没有利润的。有的地方政府为了解决这一问题，采用划拨资产充实一级开发企业资产的做法，同时允许其进行一些市场化的业务，如房地产开发，从而增强企业的盈利能力，为企业的融资创造良好的平台。

　在这种情况下，企业就面临了做大资产规模和提升自身盈利能力的要求，因为只有自身实现了资产规模的壮大和盈利能力的增强，在资本市场上才能得到认可，也才能够以自身力量实现资本市场融资。要达到这一要求，可以从以下几个方面入手:

　第一是有效控制成本、优化运作流程、提升综合管理能力。

　一级开发企业在进行土地整治、储备的过程中，涉及到征地、拆迁，基础设施建设、土地的出让等诸多环节，在征地和拆迁的环节，国家法律法规有相对明确的补偿标准，从成本的角度看，从这两个环节节省成本空间不大，意义也不大(因为征地和拆迁往往可能涉及到一系列的社会问题)。基础设施建设环节由于涉及建设和施工等，有一定成本控制空间。

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　与此同时，土地一级开发又是一个综合性、系统性的工程，涉及众多的环节和政府对口部门，以及众多的外部合作单位。因此，运作流程的优化，对一级开发企业的成本控制有重大的意义。一级开发流程包括两个方面，一是 把握行业波动需要考虑的是，在市场低迷的时候，放慢开发节奏，有条件的话，可以考虑自身进行二级开发，在土地市场高涨的时

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　候，则适当加快发展速度。即，开发节奏与市场节奏保持一定的协调性。

　开发节奏的控制还需要与企业资源能力相结合。包括企业的融资能力，企业的管理能力等。由于土地一级开发具有较强的社会性特征，开发节奏的把控还需要考虑区域开发的形象要求，即，需要考虑社会要求。此外，土地一级开发受政府行政力量影响较大，地方财政的要求也是一个很重要的考虑因素。

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