国道241线某某县城过境公路改线工程暨四好农村路建设工程PPP项目-财政承受能力论证报告
国道 241 线某某县城过境公路改线工程暨四好 农村路建设工程 PPP 项 目
财政承受能力论证报告
财政承受能力论证报告
有限公司
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目录 内容摘要 ............................................ 1 1.1 项目名称 ..................................... 1 1.2 项目实施机构 ................................. 1 1.3 报告编制目的 ................................. 1 1.4 报告编制依据 ................................. 1 1.5 财政承受能力论证结论 ............................................... 4 第一章 项目概况 ................................................................... 6 1.1 建设内容及规模 .......................................................... 6 1.2 投资估算及资金筹措 ................................................... 6 第二章 项目实施 PPP 的重要性 ............................................ 8 2.1 项目采用 PPP 模式的必要性 ........................................ 9 2.2 项目采用 PPP 模式的可行性 ...................................... 10 第三章 项目交易方案 .......................................................... 12 3.1 项目投融资结构 ........................................................ 12 3.2 项目公司组建及股权结构 ......................................... 15 3.2.1 公司组建 .............................................................. 15 3.2.2 项目公司股权比 ................................................... 15 3.3 股权转让 .................................................................. 16 3.4 相关配套安排 ........................................................... 16 3.5 项目退出机制 ........................................................... 17 3.6 合同体系的构成 ........................................................ 18 3.7 项目回报机制 ........................................................... 18
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3.8 可行性缺口补贴初步测算 ......................................... 19 第四章责任识别 ..................................................................... 28 4.1 股权投入 .................................................................. 28 4.2 运营补贴 .................................................................. 28 4.3 风险支出 .................................................................. 28 4.4 配套投入 .................................................................. 28 第五章支出测算 ..................................................................... 30 5.1 测算依据和说明 ........................................................ 30 5.2 支出测算 .................................................................. 31 第六章 能力评估 ................................................................... 35 6.1 财政承受能力论证 .................................................... 35 6.2 行业和领域均衡性分析评估 ..................................... 40 6.3 结论和建议 ............................................................... 40 附 件 ................................................................................... 41 已完成专家评审表格扫描件 ............................................ 41
1
内容摘要
1.1
项目名称
国道 241 线某某县城过境公路改线工程暨四好农村路建设工程PPP 项目（下称“本项目”）。
1.2
项目实施机构某某县交通运输局 1.3
报告编制目的
某某县政府拟采用 PPP 模式引入社会投资人，由其与政府授权机构合资成立项目公司，政府授予项目公司经营权，由项目公司投资、建设和运营维护国道 241 线某某县城过境公路改线工程暨四好农村路建设工程建设 PPP 项目。编制本报告的目的是：结合本项目实际情况和国内县、乡道路建设的 PPP 模式经验，按国家相关 PPP 政策文件就拟定 PPP 方案进行物有所值评价，判断是否可以采用 PPP 模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务，以供政府决策。
1.4
报告编制依据
本报告主要编制依据和参考资料包括：
1.《关于某某县 2018 年“四好农村路”安保、桥隧、局部维修及安防设施完善工程可行性研究报告批复》 （翼发改审批[2018]5 号）； 2.《关于某某县 2018 年“四好农村路”县道改造项目可行性研究报告批复》（翼发改审批[2018]6 号）；
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3.《关于某某县 2018 年“四好农村路”乡、村公路改造项目可行性研究报告批复》（翼发改审批[2018]7 号）； 4.《山西省发展和改革委员会关于国道 241 线某某县城过境公路改线工程可行性研究报告的批复》（晋发改审批发[2018]484 号）； 5.《某某县人民政府关于国道 241 线某某县城过境公路改线工程暨四好农村路建设工程PPP 项目采用PPP 模式并确定项目实施机构的批复》翼政函发[2018]39 号； 6.《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》 （国发[2014]60 号）； 7.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委 2015
年第 25 号令）；
8.《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42 号）； 9.《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113 号）； 10.《政府采购公开招标采购方式管理暂行办法》 （财库[2014]214号）； 11.《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财库
[2014]215 号）；
12.《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》
（财金[2014]156 号）；
13.《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》
3
（财金[2014]76 号）；
14.《PPP 物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167 号）；
15.《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号）； 16. 《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（ 财金
[2016]92 号）；
17.《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）；
18.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》； 19.《山西省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》； 26.《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90 号）； 20.《财政部等部门关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91 号）； 21．《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金〔2017〕76 号）； 22．《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金〔2016〕92 号）； 23.《某某院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》（国办发〔2017〕79 号）； 24.《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导
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意见》(国发〔2014〕60 号）；
25.某某院《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发〔2017〕7 号）； 26.财政部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建〔2015〕29 号）； 27.国家发展改革委《关于加快运用 PPP 模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266 号）； 28.《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92 号）； 29.《关于做好 2018 年地方政府债务管理工作的通知》(财预
〔2018〕34 号）；
30.《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54 号）； 31.《关于做好 2018 年地方政府债务管理工作的通知》(财预
〔2018〕34 号）；
32.《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54 号）； 33.其他相关资料；
1.5
财政承受能力论证结论 本项目是某某县计划实施的第三个 PPP 项目，从某某县本级财政支出比例测算表数据可以看出，本项目各年度财政支出责任占某某县公共预算支出总额度的比例较低。以上数值远低于财政部《政府和社
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会资本合作项目财政承受能力论证指引》 (财金[2015]21 号)中关于 “每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10% ” 的要求，因此，该项目处于财政可承受能力范围之内，评价结论 为“通 过论证 ” 。
6
第一章 项目概况
1.1
建设内容及规模 国道 241 线某某县城过境公路改线工程暨四好农村路建设工程建设 PPP 项目本项目共分为四个子项目。分别为：
（1）国道 241 线某某县城过境公路改线工程； （2）县道改造项目； （3）乡、村公路改造项目：
（4）安保、桥隧、局部维修及安防设施完善工程。
包括：建设二级公路 4.011 公里，设计速度为 60Km/h；建设三级农村公路共计 34.99 公里，设计速度为 30、40km/h；17 条乡道， 建设里程 97.397 公里；40 条村道，建设里程 102.635 公里；20 条乡村公路的交通安全设施建设；3 座桥梁及 1 座隧道的建设工程。
1.2
投资估算及资金筹措 根据项目可研报告批复静态总投资 43053.60 万元，建设期利息 1019.50 万元，动态总投资调整为 44073.10 万元。详见表 1-1。
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表 1-1 项目总投资
总投资估算表单位：万元
7 序
号
名称 安保、桥隧、局部维修及安防设施完善工程 县道改造项目 乡、村公路改造项目
国道241 线
合计 局部维修 桥隧 安全生命防护 东槐线 桥大线 岳北线 村公路 乡公路 一 静态投资
1,441.65
489.01
948.11
1,958.92
4,550.22
3,307.20
10,362.32
11,658.11
8,338.06
43,053.60
1 建筑安装费
1,208.43
352.33
765.76
1,483.41
3,767.47
2,803.35
8,765.48
9,874.27
5,366.27
34,386.77
2 设备及工具、器具购臵费
1.84
0.94
2.37
1.76
14.88
14.12
1.16
37.07
3 工程建设其它费用
112.35
96.30
104.07
312.82
404.67
229.02
726.36
807.12
2,282.17
5,074.88
4 预备费
119.03
40.38
78.28
161.75
375.71
273.07
855.60
962.60
688.46
3,554.88 二 建设期利息
34.14
11.58
22.45
46.39
107.75
78.31
245.38
276.06
197.44
1,019.50 三 动态投资
1,475.79
500.59
970.56
2,005.31
4,657.97
3,385.51
10,607.70
11,934.17
8,535.51
44,073.10
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依照某某院 2004 年 4 月 26 日发布的《某某院关于调整部分行业 固定资产投资项目资本金比例的通知》、2009 年 5 月 25 日发布的《国 务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》、2015 年 9 月 9 日发布的《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发 „ 2015 ‟ 51 号文）的规定，本项目资本金投入比例应不低于 20%。
项目资本金比例按项目动态总投资的 20%计算；根据《临汾市交通运输局关于下达 2018 年“四好农村路 ”和“三 大板块 ” 旅游公路建设补助计划的通知》（临市交规字[2018]131 号）规定本项目中“四好农村路 ”部分 申请获得省级补贴资金（总投资的 25%）；其余由社会资本通过贷款方式融资，所融资金仅用于本项目，政府不对融资提供担保。
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第二章 项目实施 PPP 的重要性
2.1
项目采用 PPP 模式的必要性 1.响应国家宏观政策，创新基础设施建设投融资机制 某某院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发 „ 2014 ‟ 60 号）提出：
“为推 进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充 分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用 ” 。某某县“四好农村 路” 项目是农村基础设施建设项目，采用 PPP 模式吸引社会资本参与，符 合国家有关政策要求。
2.降低项目周期成本，提升公共设施服务质量与效率 通过项目实施，引入高水平的公路建设主体参与某某县农村路建设，与某某县人民政府授权的国有公司共同成立项目公司。通过合作， 划清政府与项目公司之间的责、权、利，有利于降低项目的全寿命周期成本，全面提升农村地区交通运输服务能力和水平，使改革成果惠 及广大农民，真正实现“强农惠农富农 ” 。
3.促进政府职能转变及效率提升 PPP 模式要求某某县政府在与社会资本的合作中 “既 不越位也不失位 ” ，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应的风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实绩效考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品和
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服务质量得到改善。
2.2
项目采用 PPP 模式的可行性
1.采用 PPP 模式，可以实现项目各参与方的共赢，能够得到各方 的积极响应 就政府方而言，采用 PPP 模式，一方面通过有效的竞争，缓解了政府的资金压力，降低了融资成本，提高了财政资金的使用效率；另一方面，政府资本参股项目公司还有可能从更加高效的项目公司获取利润而减少项目实际投入总成本，实现了财政理财的“物有所值”。
就社会资本而言，采用 PPP 模式，通过某某县人民政府或其授权 主体根据项目公司提供服务情况，按照《PPP 合同》的规定，向项目公司（社会资本）支付道路建设或维护服务费使其获取稳定的投资收益，从而实现社会资本投资经营的 “ 物有所值 ” 。
就当地村民而言，采用 PPP 模式，可以较早享受优质道路给生产、生活带来的便利、快捷，从而使广大村民感受到公路 PPP 项目带来的 “物有所值 ” 。
2.采用 PPP 模式，可以使得参与公共项目的社会资本获得稳定的回报，因而可以充分调动社会资本参与的积极性 本项目拟引入社会资本与某某县人民政府授权的国有公司共同组建项目公司，负责某某县 “ 四好农 村路” 的投资、建设、维护及管理。项目公司通过收取政府基于绩效考核的政府购买服务费用于弥补项目运维成本、还本付息、收回投资并实现合理的收益，对社会资本有充分的吸引力，有利于调动社会资本的积极性。
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3.采用 PPP 模式，可以大幅度降低项目生命周期成本，因而有利于项目整体效率的提升 规范的 PPP 模式能够将政府的发展规划、市场监督、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，与传统政府采购模式相比，可以提高项目效率与质量，降低项目全生命周期成本。
在项目建设阶段，由社会资本参与到项目融资、建设、管理等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，使项目费用降低。相对于政府单独实施公路项目建设的传统模式，PPP 模式能够更好地控制技术风险、控制建设成本；在投入使用阶段，项目公司可以借助社会资本在道路维护等方面的管理经验，不断提升项目管理、技术和服务水平，提高运维效率。社会资本在报价时，将预先做好全生命周期内的成本和资金规划，提高成本的可预测性和透明度，降低项目建成后缺少运维资金的风险。而政府方在设定协议文件时，将充分考虑项目建设的标准和运维效果，将可行性缺口补助与绩效评价挂钩，激励社会资本提高效率。
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第三章 项目交易方案
3.1
项目投融资结构 3.1.1 项目交易结构图
本项目交易结构如图 3-1 所示，交易结构说明如下：
图 3-1 项目交易结构图 （1）某某县人民政府授权某某县交通运输局为本项目实施机构， 通过政府采购流程进行 PPP 项目采购，选择社会投资人。
（2）中选社会投资人与政府授权出资人签署合作协议（股东协议），组建项目公司，股权比例为 90%:10%。
（3）某某县人民政府授权的实施机构交通运输局与项目公司签订《PPP 项目合同》，明确项目合同期内双方的权利义务关系，授权项目公司投资以及运营维护项目设施的权利。
（4）项目建成后，项目公司在运营期内负责全部设施设备的维护维修。
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（5）项目公司通过可行性缺口补助获得回报。
（6）某某县人民政府负责将本项目可行性缺口补助列入某某县中长期财政预算，并提请人大常委会决议通过，根据《PPP 项目合同》所确定的付款义务，向某某县财政局申请支付该费用。
（7）合作经营期内，政府相关职能部门对项目公司的投资以及维护进行相应监管； （8）政府只参股不分红； （9）经营期满，本项目全部资产无偿移交政府指定机构。
（10）本项目应缴纳的各项税费由《PPP 项目合同》具体约定。
（11）本项目设立项目公司（SPV），由社会资本和政府共同出资设立，其中社会资本出资 90%，政府出资 10%。SPV 作为项目主体， 负责本项目的投资、融资、建设、运营和维护一体化服务。
3.1.2 项目融资结构 3.1.2.1 项目资本金 根据《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51 号）文件对最低资本金比例的规定，公路项目资本金比例最低为 20%，为增强社会资本方吸引力，现拟定本项目资本金比例为 20%，暂按动态总投资的 20%进行设臵，约为 8814.62 万元。资本金由项目公司股东分别出资，其中社会资本出资 90%，某某县政府指定的出资机构出资 10%，双方均以货币出资，按照工程建设进度， 各自认缴的持股比例同步、足额缴纳到位。
3.1.2.2 省级补贴资金
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根据《临汾市交通运输局关于下达 2018 年“四好农村路 ” 和 “三大板块”旅游公路建设补助计划的通知》（临市交规字[2018]131 号）
规定本项目中“四好农村路”部分申请获得省级补贴资金（总投资的
25%）。对于补贴资金的延迟或不到位等情况，由社会资本负责相应所需资金的筹措，以保证本项目的资金按工程建设进度及时到位，确保项目的顺利建设和运营。社会资本因此发生的资金及资金占用成本政府考虑给予合理回报，具体回报机制在《PPP 合同》中明确。
3.1.2.3 债务资金 建设投资除资本金及补贴以外部分为债务资金，由社会资本负责筹措，所融资金仅用于本项目。政府方不对融资提供任何形式的担保。详见项目融资结构表 3-1。
3-1 项目融资结构表
序号
项目
总资金 合计 2018
2019
1
动态总投资 44073.10 13114.64
30958.46
1.1
建设投资 43053.60 12925.14 30128.46 1.2
建设期利息 1019.50 189.50 830.00 2
资金筹措 44073.10 13114.64
30958.46
2.1
项目资本金 8814.62 2622.93
6191.69
2.1.1 政府资金 881.46 262.29 619.17
用于建设投资 861.07 258.50 602.57
用于建设期利息 20.39 3.79 16.60 2.1.2 社会资本 7933.16 2360.63
5572.52
用于建设投资 7749.65 2326.53 5423.12
用于建设期利息 183.51 34.11 149.40
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2.2
补贴资金 8884.40 2643.69 6240.71 2.2.1 省级资金 8884.40 2643.69 6240.71
用于建设投资 8,678.89 2605.49 6073.39
用于建设期利息 205.51 38.20 167.31 2.3
借款 26374.08 7848.02
18526.06
用于建设投资 25764.00 7734.62 18029.38
用于建设期利息 610.09 113.40 496.69
3.2
项目公司组建及股权结构 3.2.1 公司组建 由中选社会资本与出资机构共同组建项目公司，项目公司性质为有限责任公司。
3.2.2 项目公司股权比例 根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156 号）规定：
“ 项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立，但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权 ” 。
本项目社会资本与出资机构在项目公司中的股权比例暂定分别为 90%、10%。
本项目政府方出资不参与项目公司经营期间收益分成。PPP 项目执行过程中形成的负债，属于项目公司的债务，由项目公司独立承担偿付义务。
3.2.3 出资资金来源及其形式
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政府方资本金来源为某某县一般公共预算；社会资本方资本金来源为其依法取得的权益资金。双方均以货币形式出资，资本金到位情况应满足开工条件要求、实际投资需求及建设需要。
建设期内，社会资本方不得以任何形式抽回资金或转让股权，运营期社会资本方对股权做任何处臵均需得到政府方批准。
3.3
股权转让 在本项目运营日之后，交工验收完成后 5 年之内（含），任何社会资本方的原始股东都不应转让（包括向项目公司其他股东和/或任何股东的关联公司和/或任何第三方）其在项目公司的全部或部分股权，除非因法律要求或经某某县人民政府预先同意。
3.4
相关配套安排 1.补贴资金 根据《临汾市交通运输局关于下达 2018 年“四好农村路 ” 和 “三大板块”旅游公路建设补助计划的通知》（临市交规字[2018]131 号）
规定本项目中“四好农村路”部分申请获得省级补贴资金（总投资的
25%）。对于补贴资金的延迟或不到位等情况，由社会资本负责相应所需资金的筹措，以保证本项目的资金按工程建设进度及时到位，确保项目的顺利建设和运营。社会资本因此发生的资金及资金占用成本政府考虑给予合理回报，具体回报机制在《PPP 合同》中明确。
2. 土地 政府方负责向项目公司提供满足开工条件的建设用地，项目用地
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的使用权归政府指定单位所有。特许经营期内，政府方保证项目公司可以无偿使用本项目规划范围内的土地，直至特许经营期结束向政府方指定机构移交本项目为止。
未经政府方事先书面同意，项目公司不得将项目土地使用权用于项目之外的其他任何用途。
3. 配套基础设施 特许经营期内，政府方为项目公司建设及运营本项目涉及的供电、供水、供气、道路等配套设施提供必要的条件与其他支持。
3.5
项目退出机制 （1）项目在缺陷责任期（双方在《PPP 项目合同中》约定的期限），在缺陷内出资各方均不得转让股权，缺陷责任期后方可对股权进行转让。在缺陷责任期满后，经县政府同意（若引入金融机构，则也需要经金融机构事先书面同意），项目公司的股东可以向符合
PPP项目合同规定条件的受让方转让其在项目公司的股权。
（2）合作期内，未经某某县人民政府同意，项目公司原则上不得出让、转让、抵押、质押项目的土地使用权、项目设施或任何其他重要资产。具体事项由《PPP 项目合同》。
（3）政府对项目公司股权享有优先转让或购买的权利。
（4）项目公司在项目运营达到一定绩效后，通过股权转让的方式来实现退出。如社会资本方为联合体，联合体内部之股权变化或转让行为由联合体各方一致同意后书面报某某县人民政府，批准后实施。具体由《PPP 项目合同》约定。
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（5）项目公司章程对股权转让另有规定的，从其规定。
（6）股权转让条件、转让比例、受让方要求等可由项目公司各股东方在股东协议或公司章程中另行约定。
3.6
合同体系的构成 本项目主要的合同体系包括 PPP 合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。其中， PPP 合同是整个项目合同体系的基础和核心。
项目合同体系
3.7
项目回报机制 PPP 项目的回报机制主要有三种：一是政府付费，将费用支付给
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项目公司，项目公司免费给使用者提供服务；二是使用者付费，项目公司为使用者有偿提供服务；三是可行性缺口补助，使用者向项目公司支付一定费用，同时政府给予项目公司一定的补贴，以弥补其经营性缺口，使其收益得到保障。
本项目属性为公益性项目，为充分挖掘项目收益，减轻地方财政支出压力，在依法、依规的基础上，得到政府方审批的前提下，可在公路两旁设臵商业性广告，作为后期回报来源之一。因此本项目采用可行性缺口补助的方式。
政府付费分为可行性缺口补助和运营绩效服务费。政府将按照 《特许经营合同》的约定及时、足额地向项目公司支付可行性缺口补助和运维绩效服务费；且政府应将可行性缺口补助。
3.8
可行性缺口补贴初步测算 1.回报机制基准值的确定 如前所述，运营期内，项目公司回报机制如下式所示：
回报机制为可行性缺口补助。
当年的可行性缺口补助=可用性付费+运维绩效付费-使用者付费In = An+ Bn- Qn 式中：
In 为第 n 年可行性缺口补助； An 为第 n 年可用性付费补助值； Bn 为第 n 年运营绩效服务费 Qn 为第 n 年使用者付费收入。使用者付费，为充分挖掘项目收
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益价值，项目公司运营期内依法、依规，经政府方审批同意的前提下， 结合本项目里程及当地广告收费惯例，在公路两旁设臵 7 个商业广告 牌，每个按年收费 2 万元计，暂按每年 14 万元，后期由社会资本方采购阶段确定。
2.可用性付费基准值的确定 可用性付费基准值以某某县审计部门出具的工程竣工决算审计报告审定的总投资为基数，相应调整可行性缺口补助。本项目申请政府补贴资金，对于补贴资金的延迟或不到位等情况，由社会资本负责筹措相应的资金，因此发生的资金及资金占用成本政府考虑给予合理回报，具体回报机制在《政府与社会资本合作协议》中明确。每年可 用性付费补助基计算公式：
A 其中：
A 为可用性付费基准值；
P
i
（ 1
i ）n
（ 1
i ）n
-1
P 为社会资本方承担的全部建设成本，即项目总投资扣除政府方股权支出及政府补贴资金； i 为投资回报率（%），按中标价确定；
n 为运营年限，本项目运营年限固定为 10 年。
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表 3-2 可用性服务费计算表
年限 （建设期）
运营期 1-2 3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
综合投资收益率
7.88% 7.88% 7.88% 7.88% 7.88% 7.88% 7.88% 7.88% 7.88% 7.88% 年均可用性服务 费
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
21
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3.9
运营绩效服务费 3.9.1 运营绩效服务费的含义 运营绩效服务费是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费。项目公司负责本项目的运营维护，并通过取得运营绩效服务费收回运营维护成本及获取合理回报。
3.9.2 运营绩效服务费的计算B=Cn×（1+i）
其中：
B 为年运营绩效服务费； Cn 为第 n 年运营成本（元），按中标价确定，根据调价机制调整； i 为投资回报率（%），按中标价确定。
本项目运维绩效服务费包括道路环卫、道路养护、桥梁养护、交通设施维护、中修费及合理回报。本方案不涉及恢复性大修的费用。运营维护费依据实际核算为准，具体事宜由实施机构与社会资本 方商定完成，具体见《PPP 项目合同》。
本方案涉及的运维绩效服务费在项目全部建设完成后,运营期第 1 年开始支付，本项目运维服务内容主要包含道路环卫、道路养护、交通设施维护等。
(1)道路日常养护维修费 本项目道路日常养护维修费用按国道运维费单价 4.5 万元/公里 ˙年、县道运维费单价 0.7 万元/公里˙年、乡公路运维费单价 0.35 万元/公里˙年、村公路运维费单价 0.1 万元/公里˙年。进行计算;
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道路改造里程为 239.033 公里，共计 86.77 万元。道路中型修理每隔 6 年进行一次，费用为日常维护费用的 3.5 倍，约为 303.70 万元。
(2)安全防护日常维护费用 安全防护工程的建安费用 948.11 万元，安全防护日常维护费用为安全防护建安费用的 0.5%提计，共计 4.74 万元。
(3)桥梁、隧道日常维护费用 桥梁日常维护费包括中王桥、和顺桥、杨家安桥。隧道日常维护费包括中王隧道。建安费用 489.01 万元，桥梁、隧道日常维护费用为安全防护建安费用的 0.3%提计; 共计 1.47 万元。
(4)人员工资 根据养护人员定额，设臵养路人员15 人，桥梁养护人员3 人， 隧 道养护人员 1 人，专职工作技术人员 6 人，管理人员 5 人。人员工资 福利费用为 51.3 万元。
(5)合计 正常年份日常运维费用为 144.28 万元，道路中修年份运维费用为 361.21 万元，考虑合理利润率 7.88%，算得正常年份运维绩效服务费为 155.65 万元，中修年份运维绩效服务费 389.67 万元。
3.9.3 使用者付费 本项目的使用者付费主要为广告费，主要包括公路两边商业性广 告 方案设定广告位为：东槐线上设臵两个广告牌，桥大线上设臵 5 个广告牌，一个广告牌一年收入是 2 万。
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表 3-3 政府可行性缺口补贴一览表 单位：万元
年份 建设期 运营期 1-2 3
4
5
6
7
8
9
10 11 12 可用性服务费
5085.15 5085.15 5085.15 5085.15 5085.15 5085.15 5085.15 5085.15 5085.15 5085.15 运维绩效服务费
155.65 155.65 155.65 155.65 155.65 389.67 155.65 155.65 155.65 155.65 使用者付费
14.00 14.00 14.00
14.00 14.00 14.00 14.00 14.00 14.00 14.00 可行性缺口补贴
5226.80 5226.80 5226.80 5226.80 5226.80 5460.82 5226.80 5226.80 5226.80 5226.80
24
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3.9.4 项目财务状况评价 通过对项目成本和收入分析确定，预测本项目运营补贴期间的利润分配和现金流量情况，详见表 3-4。本项目税后财务内部收益率为 6.49%，项目财务可行，具有较好的投资竞争力。
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表 3-4 项目投资现金流量表单位：万元 序
号
项目 建设期 运营期 1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
1
现金流入 2643.69
6240.71
5240.80
5240.80
5240.80
5240.80
5240.80
5474.82
5240.80
5240.80
5240.80
5240.80
1.1 使用者付费+可行性 缺口补贴
0.00
0.00
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15 1.2 运维绩效服务费 0.00
0.00
155.65 155.65 155.65 155.65 155.65 389.67 155.65 155.65 155.65 155.65 1.3 上级专项补贴 2643.69 6240.71
1.4 回收固定资产余值
1.5 回收流动资金
0.00
2
现金流出 13114.64
30958.46
144.28
144.28
144.28
144.28
144.28
361.21
144.28
144.28
144.28
144.28
2.1 建设投资 13114.64 30958.46
2.2 流动资金 0.00
0.00
144.28 144.28 144.28 144.28 144.28 361.21 144.28 144.28 144.28 144.28 2.3 经营成本 0.00
0.00 0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
2.4 增值税金及附加 -10470.95 -24717.76 5096.52 5096.52 5096.52 5096.52 5096.52 5113.61 5096.52 5096.52 5096.52 5096.52 3
所得税前净现金流 -10470.95
-35188.70
-30092.18
-24995.66
-19899.14
-14802.62
-9706.10
-4592.48
504.04
5600.56
10697.08
15793.60
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量（1-2）
4
累计所得税前净现 金流量
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
50.39
67.94
88.67
212.42
254.10
298.22
344.94
5
调整所得税 -10470.95
-24717.76
5096.52
5096.52
5096.52
5046.13
5028.58
5024.95
4884.10
4842.42
4798.30
4751.58
6
所得税后净现金流 量（3-5）
-10470.95
-35188.70
-30092.18
-24995.66
-19899.14
-14853.01
-9824.43
-4799.48
84.62
4927.04
9725.34
14476.91
7
累计所得税后净现 金流量
0.00
0.00
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
5085.15
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第四章责任识别
4.1
股权投入 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。本项目的项目公司由政府指定的出资代表和社会资本共同出资组建，因此政府支出责任中包含股权支出。
4.2
运营补贴 可行性缺口补贴模式下，政府承担部分运营补贴支出责任，本项目的政府支出责任将按照相关数据进行具体测算。
4.3
风险支出 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。按照“最适宜方承担”的原则，项目设计、建造、
财务和运营维护等商业风险通常由社会资本承担；法律、政策和最低需求等风险通常由政府承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。本项目采取比例法对各种风险进行测算和估计。
4.4
配套投入 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。根据
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现有资料，本项目的配套基础设施等前期费用已经包含在项目总投资 中，故暂时不对配套投入做具体量化测算。
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第五章支出测算
5.1
测算依据和说明 5.1.1 基本前提 本项目为国道 241 线某某县城过境公路改线工程暨四好农村路建设工程 PPP 项目，采用可行性缺口补贴的 PPP 模式。SPV 公司在合作期内负担项目的投资、融资、建设、维护，政府则在运营补贴期内承担全部可行性缺口补贴责任，通过某某县财政逐年向项目公司支付。
本项目总投资 44,073.10 万元，合作期限为 12 年，项目支付期 从 2020 年开始至 2029 年，共计 10 年；在可行性缺口补贴 PPP 模式下，在本项目运营维护期内，自支付期限起始日起，每一年安排一次支付，支付时间由政府和社会资本协商决定。本项目以可行性研究报告中的估算为依据，参照行业或类似项目的估测指标；物价水平参照现行市场价格及有关规定计算；遵循谨慎性原则，相对审慎、保守地进行测算；坚持客观、公正、实事求是的原则。
5.1.2 计算期 本项目政府和社会资本合作期自 2018 年-2029 年，建设期 2 年， 运营维护期 10 年，共 12 年，其中政府运营补贴支出责任期自 2020 年-2029 年，共 10 年。
5.1.3 数据说明 在本项目测算中，融资成本利息暂按商业银行中长期贷款基准利
国道 241 线翼城县城过境公路改线工程暨四好农村路建设工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 31
率 5.88%计算。本项目运营成本主要考虑可用性服务费及运维绩效服 务费。本项目所产生的税费由政府方支付。本项目摊销采用平均年限法，残值率为 0%，年限为 10 年。
5.2 支出测算 根据项目财政支出责任识别以及财务测算，PPP 模式下，在整个生命周期内，支出责任范围主要包括股权投资、运营补贴、风险支出和配套投入。
（1）股权投资支出 股权投资支出责任是指在政府授权出资人与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。
股权投资支出=项目资本×政府授权出资人占项目公司股比 股权投资支出应当依据项目资金要求以及项目公司股权结构合理确定。项目公司注册资本金为项目总投资的 20%，政府和社会资本的出资比例 10%:90%，政府授权出资人股权投资支出数额为 881.46 万元。
（2）运营补贴 运营补贴是指项目在投资建设期间和运营维护期间，政府承担的可行性缺口补贴责任。依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21 号)规定，本项目采用可行性缺口补贴的机制进行 PPP 项目。本项目合作期政府可行性缺口补贴合计为 52502.03 万元。
（3）其他收入
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其他收入是指政府补贴资金，根据《临汾市交通运输局关于下达 2018 年 “ 四好农村路 ”和 “三大板块”旅游公路建设补助计划的通知》（临市交规字[2018]131 号）规定，建设项目按总投资的 25%进行补助。本项目中 “ 四好农村路”部分申请获得省级补贴资金。
（4）风险承担 由于 PPP 值指项目采用 PPP 模式进行时，全生命周期内政府方净成本的现值，所以此处的风险承担成本只计算政府方为项目的风险可能支出的数额即可。根据项目风险分配框架，政府需要承担的保留风险为：
依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 (财金[2015]21 号)，在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。
项目全部风险成本=项目建设和运营维护成本×风险比例
政府自留风险成本=项目全部风险承担成本×自留风险比例 根据以往类似项目的经验数据，结合该项目实际情况，确定项目全部风险成本占项目建设和运营维护成本的 12%，其中政府自留风险承担成本以项目全部风险成本的 25%计算。
（4）配套投入 配套投入是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和管理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、贴息等。配套投资支出责任应综合考虑政
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府将提供的其它配套投入总承包和社会资本方为此支付的费用合理 确定。本项目前期工作费用、征地拆迁费用、设计、监理、检测、咨询等费用均含在总投资中，政府不再提供其他配套投入。
本项目支出情况汇总如表 5-1 所示。
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表 5-1 本项目支出情况汇总
年份 建设期 运营期 1-2 3
4
5
6
7
8
9
10 11 12 可用性服务费
5085.15 5085.15 5085.15 5085.15 5085.15 5085.15 5085.15 5085.15 5085.15 5085.15 运维绩效服务费
155.65 155.65 155.65 155.65 155.65 389.67 155.65 155.65 155.65 155.65 使用者付费
14.00 14.00 14.00 14.00 14.00 14.00 14.00 14.00 14.00 14.00 可行性缺口补贴
5226.80 5226.80 5226.80 5226.80 5226.80 5460.82 5226.80 5226.80 5226.80 5226.80
34
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第六章 能力评估
6.1
财政承受能力论证 6.1.1 某某县一般财政收支能力分析 《财承指引》指出，要根据每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例分析地方财政对 PPP 项目的财政承受能力。
6.1.2 某某县财政一般预算收支预测 根据《指引》的规定：在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。
为评估某某县未来年度的一般公共预算支出能力，首先分析某某县近五年一般公共财政预算支出实际金额，计算其平均值和平均增长率，然后以此数据为参照，计算在本项目合作期间内的政府一般公共预算支出预测值。具体步骤如下：
1、某某县近五年一般公共预算支出情况 根据某某县的预算决算数据，2013 年至 2017 年一般公共预算决算支出情况如下所示。
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表 6-1 某某县 2013 年至 2017 年一般公共预算支出情况 单位：万元 年份 一般公共预算支出 同比增长率 2012 131524 ----- 2013 145917 10.94% 2014 147800 1.29% 2015 167188 13.12% 2016 156177 -6.59% 2017 189046 21.05% 平均值 ----- 7.95% 2、某某县一般公共预算支出预测 根据财金 „ 2015 ‟ 21 号文件规定以某某县 2013 年至 2017 年一般公共预算支出为基准，近五年的支出平均增长率为 7.95%，故本报告中年平均增长率按 7.95%对未来本县财政情况进行预测。预测结果如下表所示：
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表 6-2 某某县一般公共预算支出预测值 单位：万元 年份 一般公共预算支出 同比增长率 2017 189046.00
2018 204075.16 7.95% 2019 220299.13 7.95% 2020 237812.91 7.95% 2021 256719.04 7.95% 2022 277128.20 7.95% 2023 299159.90 7.95% 2024 322943.11 7.95% 2025 348617.08 7.95% 2026 376332.14 7.95% 2027 406250.55 7.95% 2028 438547.47 7.95% 2029 473411.99 7.95% 6.1.2 某某县所有 PPP 项目一般公共预算支出责任 目前某某县财政负有支出责任的
PPP 项目共包括：
“山西 省临汾市某某县翔翼大街、新华路（红旗街-解放街）市政基础设施 PPP 项目”、“ 某某县桥上王良纪念馆 - 西闫...