市民政局对于养老服务业发展情况调研

　人口老龄化是 21 世纪人类社会共同面临的重大课题，也是我国的基本国情，积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。党的十八大以来，习近平总书记将养老事业纳入党和国家工作全局，多次对加强养老事业作出重要指示批示，提出了发展养老事业的新理念、新思想、新战略、新要求。我市人口老龄化形势严峻，截至 2018 年底，全市 60 岁以上的老年人口达到 111.9 万人，占总人口的 21.5%，高于全国平均水平，这也给我市发展养老服务提出了新的更高要求。为了更好地摸清情况，应对人口老龄化挑战，提出有针对性的措施，近日我带领市民政局养老服务调研组进行了实地调研。

　一、基本情况 从调研走访的养老机构和与相关部门座谈所了解的情况来看，2016 年市委、市政府将养老产业纳入全市十二大产业重点推进以来，我市养老服务业取得了长足发展。一是机构养老蓬勃发展。全市现在各类养老机构 235 家、床位 3.25万张，其中规模以上（200 张床位以上）的养老机构 52 家，千名老年人拥有床位 34 张，位居全国前列。有效满足了老年人的需求，甚至出现了排队等待入住情况，如 XX 市第一社会福利院。二是医养结合快速发展。2016 年我市被确定为国家医养结合试点城市以来，通过独立设置、配套设置和协议合作三种模式发展医养结合，截至目前我市医养结合机构

　达 107 家、总床位数 1.2 万张、占比 45.5%。我市的中医医院利用医疗资源优势成立百草养生院，将医护和养老资源无缝对接、优势互补，推进医养融合养老新模式，为老年人提供按摩、针灸等康复服务，广受欢迎，被确定为黑龙江省“南病北治、北药南用”旅居养老示范基地，在 2016-2018 年全国医养结合机构评比中连续三年排名前三甲。三是民营资本不断进入养老服务业。我市大力扶持社会资本进入养老产业，于 2013 年率先在全省将民办养老机构审批权限下放至县市区，降低审批门槛，引导民办养老服务机构发展。积极推进公建民营，自 2016 年起，政府新建养老机构一律采取公建民营的方式，用足用活民营资本，促进养老服务业的发展。截至目前，民办养老机构达 204 家，占机构总数的 87%。特别是 2016 年以来，我市养老产业累计开工建设项目 87 个、完成投资 36 亿元。养老产业实现增加值年均增长 11%。年均带动增加就业岗位 1000 余个，全市养老行业从业人员达到6000 余人。养老产业正在成为 XX 经济转型发展新的增长点。四是多元化发展体系逐步形成。在发展机构养老的基础上，我市积极发展社区居家养老模式，扩大服务覆盖面。2019 年9 月我市成功获批国家第四批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点，将获得中央财政支持资金 3000 万元。按照试点方案要求，我市积极培育“品牌化”、“连锁化”“规模化”的社会力量为主居家和社区养老服务多元供给格局，

　切实推动居家和社区养老医养深度融合发展，推进居家和社区养老服务标准化、规范化建设，完善城乡居家和社区养老服务体系和设施功能，保障服务场地供给。2019 年 9 月我市首家智慧居家社区养老样板间-博爱社会服务中心成立，该服务中心打造了集养老、医疗、教育、文化娱乐为一体的“博爱互联网+智慧文化”托养服务格局，为托养老人提供助餐、助洁、助浴、助行、助购等生活服务。

　二、存在问题 调研发现，我市养老服务业发展中存在着一些问题：养老服务体系不完善、高质量供给能力不足。

　（一）养老服务业供给侧改革仍需加强。一是公办养老机构产业化不高，公建民营占比低，我市 35 家公办养老机构中，只有 7 家采取公建民营，需进一步完善养老产业要素市场化配置体制机制；二是我市 271 家养老机构中，规模以上养老机构 50 家（200 张以上养老床位），占比 18.5%，存在着规模以上高档养老机构一床难求，中低端养老机构床位空置率偏高（总体入住率 62%）的情况；三是农村养老服务设施发展相对滞后，服务模式单一，供给水平和能力还需要进一步提升。

　（二）居家社区养老需进一步破题。一是我市居家社区养老发展滞后，实际能够提供居家养老服务的社区机构不足20 家，只占全市城市社区的 10%（全市城市社区 215 家）；

　二是政府对购买居家养老服务支持力度小。据了解广州市每个社区政府购买服务经费每年 80 万，我市 2019 年政府购买居家社区养老服务资金仅 110 万元；三是居家社区养老服务质效不高，现有机构提供的服务供给同需求之间不能完全匹配，亟需通过智慧居家养老平台等手段，打通居家养老“线上+线下”资源，实现供需平衡。

　（三）养老机构服务水平粗放。在调研组实地走访的几家养老机构中，只有 XX 市百草养生院和市卫校颐和康宁养护中心能够提供丰富的文化娱乐等高层次养老服务，其他大多数养老机构只是提供基本的照顾和护理服务，不能满足老人在精神慰藉、文化娱乐等方面的更高需求。

　（四）医养结合融合度不高。比如，全市 235 家养老机构只有 17 家设立一级以上医疗机构，开展深度医养结合，只占 7.2%。还无法满足百姓对养老服务的高质量需求。

　（五）专业护理人才偏少。专业的护理人员紧缺是养老机构面临的普遍问题，从我多家养老机构了解到，平均每名护工每月支付 3000 元左右的工资也很难聘请到，而且现有的护工也仅能提供生活上的照护，在文化素养、医疗保健知识等方面有所欠缺，不能提供高质量的护理服务。

　三、下步工作 （一）聚焦资源优化，推动养老产业事业融合发展。目前，我市已编制完成全市养老服务设施和产业发展整体规

　划。未来将立足两个规划，发挥其牵头引领作用，对我市养老产业发展进行通盘考虑、统一布局。同时，加大居家养老服务设施建设力度，严格落实新建住宅小区与配套养老服务设施“四同步”等要求，全面完成居家社区养老服务试点任务，顺利通过试点验收。

　（二）聚焦机遇导向，构建居家和社区养老服务体系。抓牢中央财政支持居家和社区服务改革试点有力契机，学习借鉴前三批试点先进经验，结合我市实际，通过试点改革，努力完成十一项居家和社区养老服务工作目标任务。一是建立老年人数据库和特殊困难老年人基本服务清单制度。调查摸底，建立全市 60 周岁以上城乡老年人数据库。积极推进家庭医生签约服务，为失独、失能、失智等困难老年人提供就医服务。探索建立特殊困难老年人基本养老服务清单制度，重点满足城乡经济困难老年人特别是失能、失智、失独、空巢、留守、高龄老年人的基本服务需求。二是培育“品牌化”、“连锁化”的社会力量。通过招投标方式，引进一些省内外品牌化养老服务机构，参与我市的养老工作运营和建设。建立养老服务组织孵化基地，培育品牌化、连锁化的居家和社区养老服务企业或社会组织。三是开发智慧养老信息平台。通过开通“12349”便民服务热线和开发智慧养老信息服务平台，实现与智慧城市、智慧社区等服务平台无缝对接资源共享，实现市、县（区）、乡镇（街道）三级互联互

　通的服务网络。四是完善城市和社区养老服务设施功能。严格按照相关文件要求为新建居住（小）区、老城区和已建成居住小区谋划城市和社区养老服务用房，并对用于居家社区养老服务设施升级改造。市民政局将联合教育、体育、教育、卫健、残联等部门，共同打造以居家和社区养老服务中心为主体，涵盖图书阅览室、社区影院、艺体室、医养康复中心等各类服务功能于一体的养老服务设施。

　（三）聚焦品牌建设，规范养老服务标准。一是 XX 市民政局继续推动百草养生院实施模式输出，走公司化、市场化道路，开展委托经营、连锁经营。二是通过编制 XX 市养老产业体系结构图谱，分析我市发展养老产业优势，梳理出产业链条，理顺产业体系，为全面提升养老产业思维意识和整体能力提供了“全景导图”和系统指导。三是继续深入开展养老院服务质量建设专项行动，对照养老院服务质量标准115 条，推动养老院服务质量整体水平提升。四是按照《XX市养老产业品牌建设方案》推进步骤，重点对百草养生院、市卫校、祥和艾灸等一批养老企事业进行品牌建设。

　（四）聚焦产业支撑，完善医养结合。一是研究完善《XX市关于加快推进医养结合工作的实施方案》，不断补充医养结合扶持政策。二是研究制定为居家和社区老人提供的医疗、护理和康复等服务项目，为社区老年人建立健康档案。积极推进家庭医疗签约服务制度，并探索在社区建设健康小

　屋，为高龄、失能、重病老人提供定期体检、上门巡诊、社区康复等医疗服务支撑。三是通过大力宣传和规范引导，号召全市所有医疗机构与社区居家和养老服务中心都要建立“绿色通道、快速转诊”等业务协作机制。

　（五）聚焦持续发展，强化养老产业人才体系建设。一是继续强化养老护理（管理）人员的系统轮训，2019 年已举办培训班 3 期，培训学员 240 人。未来我局将立足 XX 市养老服务实际，瞄准从业人员不同需求，研究制定个性化培训课程菜单，通过网络学习平台，实现本市最大程度的知识覆盖面。二是扶持市卫生学校创新“医养教”人才培养模式。XX 市卫生学校作为全省规模最大的养老护理实训基地，将努力争创国家级养老护理实训基地。通过学校的品牌打造，拓展生源，夯实我市养老服务业人才基础。鼓励养老服务机构与市卫校开展对接，为 XX 留住养老护理人才。三是推动市卫校抢抓国家“1+x”职业技能等级证书制度试点机遇，成为国家首批老年照护、第二批失智老年人照护职业技能等级证书试点院校。四是联合发改，帮助中国一重技师学院推动产教融合，申报国家养老服务实训基地，可获国家专项补助500 万元。

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