甘肃省城乡一体化进程中的环境保护问题探析
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摘要：甘肃省生态环境脆弱，城乡二元经济结构突出，由此导致城乡环境差距较大，尤其是农村环境不断恶化。随着城乡二元经济结构的逐步打破，城乡环境保护的“二元化”也应破除。在加强城市环保的同时，应积极改善农村环境，统筹城乡环境保护。
关键词：城乡环境；环境保护；城乡差距
环境污染越来越严重，生态状况持续恶化。2008年3月，我国设立环境保护部，赋予环保部门更大的职能范围和权力，表明我国政府和人民切实认识到了环境保护的重要性。目前，城市环境有所改善，农村环境却在恶化，甘肃更是如此。
一、甘肃省城乡环境及其保护的特点和联系
甘肃基本处于干旱和半干旱地区，生态环境尤为脆弱，是我国遭受沙漠化危害最严重的省份之一。根据联合国制定的标准，干旱区适宜生存的人口密度是7人/平方公里，半干旱区为20人/平方公里。而2007年末，甘肃的平均人口密度约为96人/平方公里。因此，其生态环境面临人口压力重、承载能力弱等问题，形势十分严峻。
（一）城市发展与环境
自改革开放以来，甘肃经济发展迅速，城市规模不断扩大，大量农村剩余劳动力流向城市。2007年，甘肃省城镇人口比重上升为31.59％，城市生活污水处理率和生活垃圾无害化处理率均为71.66％。根据2007年甘肃省环境状况公报，甘肃15个城市的集中式饮用水源地水质总体良好，但全年各监测月水质达标的城市比上年减少3个；嘉峪关、平凉、酒泉、定西和合作5市的空气质量达到国家二级标准，其余城市达到三级标准，其中7个城市较上年有所好转；城市区域环境噪声平均等效声级范围在47.4-58.5分贝之间，武都和兰州属轻度污染，合作和酒泉声环境质量好，其余城市声环境质量较好；辐射环境质量基本维持在天然本底值水平。可见，甘肃近年来积极开展城市环境综合治理工作，城市环境明显改善。
（二）农村建设与环境
自20世纪70年代，甘肃农村人口快速增长，农业综合开发规模日益扩大，乡镇工业对资源的利用强度也不断增强。但由于人口密度相对较小、工业发展水平较低、环境容量较为富余，农村环境长期以来并未得到足够重视，污染问题越来越严重。
1、农业自身污染。甘肃的土地承载着过重的养育负担，农业的增长主要依赖化肥、农药和地膜的投入。根据《甘肃年鉴2008》，2007年甘肃平均每公顷耕地施用化肥约794公斤，大大超过发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的225公斤的安全上限；使用了约3.53万吨农药，比上年增加63％；还使用了约8.46万吨地膜，比上年增加7％。化肥在使用中约有70％流失，会造成水体的富营养化及地下水和空气的污染。农药因有剧毒、高残留，会不同程度的污染大气、水体、耕地和农产品。地膜在土壤中难以降解，会降低土壤的渗透性、削弱耕地的抗旱能力，给农业发展带来不容忽视的隐患。
2、农村居民生活污染。甘肃农村人口居住分散，因生活方式和经济发展水平的制约，生活污水和垃圾都直接排放，由此造成了生活环境的污染。现代化进程的推进和生活方式的变化使小城镇和农村聚居点规模迅速扩大，城市的生活设备和生活方式大量融入农村。而配套的基础设施跟不上、管理不完善，产生了污水和垃圾堆积污染河塘与耕地等新型污染。
3、乡镇企业污染和其他污染。20世纪90年代以来，甘肃乡镇企业迅猛发展，带动了农村经济的兴起。但乡镇企业布局分散、规模小、资金实力弱、技术水平低，在建设和生产过程中不重视环境规划和治理。规模化养殖的发展，也带来了禽畜粪便的污染。据统计，甘肃禽畜粪便年产量约4400万吨且还田比例低，成为农村的有机污染源之一，污染空气和水体，危害农田，也传播病菌、威胁人体健康。
4、城市转移的污染。近年来，甘肃也出现了城市污染通过污染物质和污染产业向郊区和农村地区的转移。兰州及沿黄河的城市把含有大量毒性物质和少量重金属元素的生活污水直接排入河道，成为农村内河水污染的主要来源。某些城郊接合地区成为城市生活垃圾和工业废渣的堆放地，造成城市污染物质的扩散。随着产业结构调整和环境成本内在化，某些规模小、技术含量低的高耗能、高耗材、高污染企业向城市郊区或乡镇迁移，加剧了农村环境恶化。
（三）城乡环境及其保护的联系
城市是人类集中利用资源、创造文明的载体，同时排放大量的废气废水。农村以生产初级产品为主，同时也是城市环境的支持者。农村环境除了受农业本身、农村生活和乡镇企业的影响，还受到城市及工业的影响。城市排放的废气造成了酸雨侵蚀耕地、农作物等；城市排放的废水引发了农产品的安全问题；城镇转移固体废弃物污染了农村的土壤和地下水；城市不合理利用淡水、林木等，破坏了农村资源和生态物种。而农村产生的污染在影响农村人口的生活和健康的同时，也会通过水、土壤、大气和食品影响整个社会。可见，城市和农村的环境是有机的统一整体，不可分割。
环境污染是一个典型的外部性问题，它所造成的危害往往会转嫁给整个社会，因而环保的成本只能由社会整体来承担。假如淡水资源遭到破坏，我们无法确切测度工业生产和城市生活该承担多少成本，农业生产和农村生活又该承担多少，更无法确定某个人该承担多少。可见，环境保护和治理需要整个社会的共同参与。而目前的环境保护和治理很少考虑农村地区，导致城乡之间存在差距。
二、甘肃省城乡环境保护的非均衡发展
在甘肃的广大农村地区，普遍没有污水处理和垃圾处理设施，相当多的农村人口喝不上符合标准的饮用水。同时，城市不断转移污染工业、排弃大量垃圾，将环境负担转嫁给农村。这种不平衡、不协调的局面，必将威胁到城乡经济社会的协调发展。
（一）城乡环保制度的非均衡性
在我国，以《环境保护法》为主体的法律法规体系，主要针对的是城市环保和工业污染防治。甘肃的环保工作同其经济发展战略一样，长期着重于城市和工业。1997年修订的《甘肃省环境保护条例》中要求各级政府加强保护农业环境，2007年发布的《甘肃省农业生态环境保护条例》规定了农业生态环境保护的重点及一些细则。然而农村环保机构的设置和农村环保组织的建立极不充分，基层的监管能力不够，规范条例的强制性不高使其在农村的成效有限。
（二）城乡环保规划的非均衡性
我国于1973年制定了第一个环保工作规划，1983年把环境保护确定为一项基本国策。此后，各省市先后制定了针对城市的环保规划。直到2006年，国家环保总局发布《国家农村小康环保行动计划》，各地才逐步开始制定农村环保规划。甘肃平凉市环保局委托国家环保总局编制了《平凉市农村环境保护规划》，并于2007年9月通过了国家环保总局的评审。2007年底开始，甘肃开始推广以“平凉模式”为代表的农村环保工作经验。但总体上，环保规划没有与经济社会发展规划同步，农村环保规划更是严重滞后。
（三）城乡环保投入的非均衡性
环境的公共物品属性决定了环保投入应由政府承担。城市环境建设的费用在现有的财政及税收体系下，能获得一定保障。而农村因居住分散、收入水平低、乡镇工业交纳的排污费低于污染份额、缺少专项投入等，环境建设所需费用明显不足。在甘肃环境保护“十一五”规划中，计划实施重点工程项目177项，总投资144.08亿元，城市的基础建设和污水、垃圾处理项目达67项，约80.58亿元，而明确说明为农村项目的仅4项，约8.29亿元。这表明农村环保所需资金相对于城市几乎毫无保障可言。
（四）城乡环保意识的非均衡性
环保意识，是指人们在认知环境状况和了解环保规则的基础上，根据自己的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性，它最终体现在有利于环境保护的行为上。首先，教育文化水平的差距既影响了农村居民对耕种方式、农业化学物品和乡镇企业发展思路的选择，也使他们对环境状况和环保规则的认知相对落后。其次，在经济和生活水平差异较大时，城市居民更关注生活环境质量，农村居民更关注经济发展。再次，人们普遍认为人口集中、工业聚集的城市是污染的主要地区，而农村具有自我净化的能力，因而将环保的重心放在了城市。
三、促进甘肃城乡环境保护一体化的对策
甘肃的环境保护存在明显的“城乡二元化”现象，这就需要统筹城乡环境保护，为实现城乡经济社会协调发展提供必要的保障。
（一）建立健全农村环保制度
首先，要把城市和农村的环保放在同等重要的位置。为使农村环境管理有法可依，就要建立涉及农村资源与环境保护、农产品生产安全和乡镇企业污染治理的法律法规。针对农村环境管理体制不健全、缺少环保机构，要设置专门机构，充实环保人员。培育民间环保组织，有利于环境控制与监督，节约管理和监督成本。农村环境的多样化和复杂化则要求创新环保机制，保护农民的合法环境权益。
（二）加强农村环保规划
农村和城市的环保规划应纳入同一规划体系。这一总体规划的首要任务就是根据城乡的环境承载力，考虑未来的经济布局和城镇化格局，合理规划功能区域。在此基础上，根据不同功能区的特点，采取与其功能相适应的环保模式，如环境优先发展、经济增长和城镇化环境保护同步、以环境保护为主兼顾经济发展、以纯生态环境保护为主等不同模式。
（三）加大对农村环保的投入
甘肃对城市环境建设的投入尚有不足，只能通过间接方式增加对农村的投入。首先，通过税收、补贴、定价等提高农产品相对价格，可以增加农民收入，使其有能力改善居住环境。其次，创新环保融资机制，引导社会参与，建立与公共服务筹资相联系的财政保障体系，可以解决部分资金。再次，依照谁得益谁付费、谁污染谁治理的原则，明确污染责任和收益权利，通过市场交易获益权和排污权，可以补偿遭受外部污染的农业和农村。最后，增加针对农村地区和乡镇企业的研发投入，会降低污染和消耗，也会降低污染治理的成本。
（四）提高农村居民的环保意识
农村居民的环保意识相对落后，究其根本并非单只教育就能解决。可以通过提高农村居民的文化知识水平，引导人们了解环境污染的危害和环保的重要性以及改善环境的途径，同时使其掌握科学的农业生产技术。只有缩小城乡差距，提高农村居民的生活水平和收入水平，才能有效提高他们参与环保的积极性。此外，可以借助舆论传媒，使农村居民同等接受环保教育，进而参与环境保护。
四、结论
甘肃地处生态环境极为脆弱的西部地区，农村环境对城市环境的屏障作用非常重要。然而长期以来的城乡二元经济结构造成了城乡环境的较大差距，农村环境恶化尤为突出。近年来，农村环境污染问题备受关注，人们也在不断探索农村的环保问题，然而城乡环境差距并未因此缩小。城市环境和农村环境都是环境的有机组成部分，城乡环境的融合是统筹城乡经济社会发展的一个重要组成部分。因此，需要统筹城乡环境保护，综合防治工业和农业污染，积极推进农村环保工作，逐步形成城乡环境融合互补、经济社会与资源环境协调发展的城乡格局，最终实现城乡全面、协调、可持续发展。
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（作者单位：兰州大学经济学院。其中，王晓鸿为副教授、硕士生导师）