建立科学合理的土地权利制度,,保护用地者的合法权益
(包头市国土资源局，内蒙古 包头 014010)
摘 要：文章对现行土地权利法律制度进行了分析，指 出：必须建立科学合理的土地权利法律制度，才能更好地保护用地者合法权益。
关键词：土地权利法律；合法权益；土地权利制度
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1007—6921(2009)03—0009—02
进入21世纪，虽然已历经了20多年的改革，但我国土地法律制度仍面临着诸多挑战，在实际 操作中仍然存在着很多问题。如何建立适合我国国情的土地权利制度，保障广大权利人的合 法权益，在实现社会可持续发展的基础上，最大限度地、最有效地保证权利人的合法权益是 目前值得研究的课题。
1 对现行土地权利法律制度的分析
法律是以义务为机制，调整人的行为和社会关系的制度，权利和义务是法律的核心内容，当 前我国的土地法律也不例外。土地权利主要表现为权利主体所享有的权利。从权利和义务的 关系展现方式来看，包括义务本位的法和权利本位的法两种类型。
土地权利就性质而言属于民事财产权利。在资本主义社会以前，法律制度是以等级制度、人 身依附关系为主要特征的，在这种制度下民事财产权利得不到保护和保障，土地权利也是如 此：资产阶级革命上升时期，提出了“天赋人权”的理论，它提倡人身平等、自由和财产神 圣不可侵犯。而私有财产神圣不可侵犯是“天赋人权”观的核心，同时是资本主义法律制度 的首要原则，这一原则为交易安全提供了有力的保障，对资本主义市场经济的发展具有重要 的意义。作为财产权利重要组成部分的土地权利是物权法制度的基石［1］，它为资 本主义市场经济，社会的发展提供了最基本的生产资料。
《民法通则》在建国后首次较正式地规定了土地财产所有权和与财产所有权有关的财产权， 如土地使用权，第一次明确了土地使用权属于财产权，还规定了财产所有权受法律保护，较 原有法律是一个突破和进步，但仍不能摆脱以规定土地权利主体义务为主，权利为次的基本 结构，仍是一部国家权利(权力)本位的法。
在《民法通则》后出台的《土地管理法》虽然专门设立了关于土地所有权和使用权的章节并 经多次修改，仍是以行政管理为主要立法侧重点。①它所设定的土地民事权利不是一个 完整的体系，它不是从正面，而是从侧面描述了土地权利［2］。从民法角度讲，权 利有没有转让这项内容，应该从正面规定。②土地所有权和使用权，不同的主体实际上 受到了不同的对待。国家的土地所有权权能要远远大于集体土地所有权权能。农村土地使用 权权能和城镇土地使用权权能又不同。在土地权利制度方面，充分体现了我国城乡社会、经 济的“二元结构”，反映了城乡差别和权利主体实际地位的不平等现象。
从20世纪90年代初起，我国颁布实施了一些涉及土地权利制度的单行法律，具体有《公司法 》、《担保法》、《房地产法》等。
《公司法》中涉及土地权利制度的主要是第二十四条和第八十条的规定，其中规定了设立有 限责任公司和股份有限公司时可以以土地使用权作价出资；土地使用权的评估作价，依照法 律、行政法的规定办理。这是法律承认土地使用权作为重要民事财产权利的具体表现，它规 定允许股东将土地使用权量化为财产作价入股，首次在法律规定中体现了土地使用权的财产 价值。
《城市房地产管理法》虽然是继《土地管理法》之后又一部土地法律制度的专门法，但是除 其第一条、第五条提到了作为权利主体的房地产权利人的权利受法律保护之外，通篇规定的 是对房地产开发如何实施行政管理。在这部分法律制度中，首先对主要法律概念的定义极不 准确。例如第二条中关于房屋的概念(本法所称房屋，是指土地上的房屋等建筑物及构筑 物)和房地产开发的概念(本法所称房地产开发，是指在依据本法取得的国有土地使用权的 土地上进行基础设施、房屋建设的行为)，如此定义，钢铁联合企业，公路、桥梁、铁路、 大型水利设施，地上各种管线等构筑物都可称为房屋，而在地上建设这些建筑物、构筑物的 行为都可称为房地产开发，与真正的房地产开发(指一般意义上人们所理解的从事房屋开发 ，并通过房屋的出售来获取利益的行为)混为一谈，且条款之间自相矛盾［3］。第二 十九条规定了房地产开发企业的设立条件，按照第二条关于房地产开发的概念，房地产开发 企业应指从事房地产开发的企业，即“从事在依本法取得的国有土地使用权的土地上进行基 础设施、房屋建设的行为的企业”，那么从事钢铁联合企业、铁路、公路、桥梁等建设和经 营行为的企业都是房地产开发企业，其设立都要符合第二十九条的规定，这岂不是天下之笑 谈吗？其次，该部法律在房地产交易、房地产抵押、房地产权属登记管理等章节中突出房产 管理部门的行政管理权，忽视甚至削弱土地权利主体应有的民事财产权利，例如第五十三 条的规定，房屋租赁应向房产管理部门登记备案，这条规定把本应由民法和《合同法》调整 的房屋租赁行为也牵强附会到还要由该条来调整，体现了公权对私权的不适当干涉和限制， 使土地权利主体的权利不能得到及时、有效地保护。总之，该部法律没有体现土地权利主体的 权利。
《担保法》属于商法部门，它是继《房地产法》后对土地使用权抵押做出规定的又一部法律 。根据该法第四十二条的规定，以房地产抵押，抵押合同自登记之日起生效，而根据第四十 二条的规定，以土地使用权单独抵押的，登记部门为核发土地使用证的土地部门，而以房屋 连同土地使用权共同抵押的，登记部门为县级以上人民政府规定的部门，实践中我国多数 地区实行的是土地部门和登记部门分别登记。这样一来，带来的问题是：应先办理土地登记 ，还是房产登记；抵押合同何时生效，是房产登记，还是土地登记的时间，或者是不论先办 哪种登记，以最后办完的登记时间为准。其结果抵押人和债权人的合法权益都得不到法律的 充分保护。
在实践中的另一问题是，许多地方在以土地使用权为抵押物抵押时，要求履行一道批准手续 ，同时强制评估，事先确定抵押权实现时所抵押划拨土地使用权应补交的土地出让金数额， 这样做违反了该法第五十六条的规定和《行政行政法》关于行政许可设定的规定，事实上侵 犯了当事人的合法权益。
2 建立科学合理的土地权利法律制度，保护权利人合法权益
我国已建立了一些土地权利法律制度，土地管理工作基本做到了有法可依，对照前面对现有 土地权利法律制度的分析不难发现，现有的制度存在很多不妥之处。
现行土地权利虽然存在设定不够细等缺点，但这不是其主要缺点，其主要缺点是虽然被《民 法通则》规定为财产权，但后续法律、法规、特别是规章和其他规范性文件对其作了过多、 过滥的限制，使财产权的各项全能无法发挥。作为物权性质的财产权，土地权利主体能够享 受财产的使用价值和交换价值所带来的各种利益是这种财产权的本质和核心。而现在，除国 家作为所有权主体能得到这样的利益外，集体土地所有者、使用者和国有土地使用者很少能 得到这样的应得利益，原因是行政权力不当限制或不承认土地财产权的这两大基本价值。
最新一轮的“圈地运动”说明，现行土地法律制度是失败的。主要原因就是未能充分发挥市 场在配置土地资源中的基础作用，市场经济条件下仍是计划经济的行政管理思想和管理制度 ，土地权利的权能自然得不到保护和充分发挥，广大土地使用者和集体所有者不能作为独立 的市场主体(同时也是权利主体)讨价还价，土地应由市场定价变成了由“市长定价”，大 量的土地被地价使用，大量的城市土地被开发商在政府的帮助下，从土地使用者手中低价巧 取豪夺、开发转让后获得巨额利润。广大土地权利人特别是农民和被拆迁的城市居民既无动 力，也无能力自觉抵制各种违法批地、违法占地行为，而离开了权利主体的积极配合，再严 厉的土地行政管理措施也只能事倍功半，即使保住了耕地数量，也保不住耕地质量。发达国 家不存在我国如此庞大的土地管理机构，但很少有违法批地、占地，主要原因是形成了对权 利人的保护机制和对占地者的自我约束机制［4］。因此，必须还权利人土地产权应 有的权能，提高权利人讨价还价的地位，还权于民，还利于民，让权利人在市场对土地的配 置中起到决定作用或主要作用。
综上所述，有了好的土地权利法律制度，还要靠所有社会成员严格守法，才能达到保护耕地 、保证建设，实现可持续发展的战略目的。
［参考文献］
［1］ 赵红梅.聚焦土地权利［J］.中国土地，2001，(2).
［2］ 汤晓珂.浅析土地征用补偿法律制度［J］.中国土地，2004，(1～2).
［3］ 叶艳妹，吴次芳.土地产权制度与耕地保护［J］.中国土地，2004，(1～2).
［4］ 张小光.土地权利［J］.内蒙古土地资源通讯，2008，(2).