浅析如何规范烟草专卖行政执法

近年来，随着烟草专卖管理的深入，卷烟零售业户的守法意识和老百姓的烟草专卖意识不断加强，市场环境和执法环境有了进一步的好转。但是，从实际工作、乃至全省范围来看，执法冲突事件和行政处罚后带来的诉讼仍时有发生。这类冲突事件和烟草专卖行政机关的频频败诉给烟草专卖行政执法的社会形象带来了极大的负面影响。所以，如何减少烟草专卖管理中的冲突和诉讼，保证烟草专卖行政执法的顺利执行，维护国家利益和《专卖法》的尊严，已成为当前专卖管理的新课题。

　　目前在烟草专卖行政执法中存在以下的问题：

　　一、稽查工作中的不规范

　　专卖员深入零售户中去稽查，不可避免的要检查、盘问，甚至要警告，而且一旦发现问题就涉及到处罚，这一尖锐的矛盾使得零售户有反感。再加之零售户的素质参差不齐，老百姓对专卖法的理解不一，所以一旦工作中有不规范的地方，就会引起执法冲突事件，其主要表现为：

　　1、稽查工作中对专卖行政法律法规的宣传不够， 《专卖法》不能深入人心。有的专卖员的稽查过程很简单：进屋就查，有问题就扣，没问题就走。形成这种现象的原因，除了个别的专卖人员的自身因素外，还和有些地区的专卖人员配置不足有关。一名专卖员管理150个以上的零售户，又要完成固定的检查任务，就只能在检查工作中雨过地皮湿。这样检查，守法的零售户对专卖有反感，狡猾的不法业者容易钻空子。最重要的是，没有与零售户的交流，无法对《专卖法》进行宣传。宣传法律是执法的主要部分和促进因素，可以增加执法相对人的守法主动性，对不法业者有威慑作用。“现在是商品社会，卷烟也是一样。” “都是中国制造的烟，怎么不可以卖?”“烟草老大，说什么是什么!”种种错误的观点，都是宣传不到位的产物。缺乏对《专卖法》的宣传，使得行政执法过程中难度加大，同时也得不到一些群众的理解和支持。

　　2、稽查过程中不按法律规定办事。表现在有的专卖员每天走固定的片区，以为混的“脸熟”，就穿着便装。进屋也不亮证件，检查起来行为粗暴，自以为很认真，但是却极易成为执法冲突的导火索。《实施条例》中对执法过程有严格的规定，烟草专卖行政执法需要两个以上的执法人员共同执行，出示有效证件后可以对零售户的经营场所进行检查，发现证据后需先作保存的，应开具固定格式的证据保存单。

　　3、执法人员的素质参差不齐，缺乏应变能力。烟草专卖执法人员多为年轻人，虽然勇敢但社会经验不足，对复杂的情况缺乏应对能力，不能灵活处理。主要表现为当执法人员检查到非法卷烟后，狡猾的不法业者或借题发挥大发牢骚，或让一些老弱病残者出面胡搅蛮缠，或煽动不明真相群众围观。这时如果执法人员不注意工作的方式方法，强行执法，与零售户抢夺非法卷烟，甚至做出不文明的举动，就极容易发生执法冲突。

　　二、行政处罚中的不规范

　　《行政复议法》第二十八条规定，具体行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确、程序合法、内容适当的，判决维持。《行政诉讼法》第五十四条也规定，具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序的，判决维持。如果在行政处罚中出现不规范的情况，既容易使违法者得不到应有的处罚，又会使专卖机关在诉讼中处于不利地位。这些情况的主要表现为：

　　1、处理案件不及时。有的案件事实清楚，证据确凿，当事人也服从处罚，但是执法单位却迟迟没有处理意见，或是领导不在，或是等待扣购，或是只注重处罚却不注重程序，询问笔录和案卷滞后，使得案子长期无法结案，当事人跑了一趟又一趟，很容易引起行政拆讼。

　　2、定性不准确。有的烟草专卖行政管理机关在适用烟草专卖法律法规方面，对认定的违法事实与适用的法律法规对应不了。例如：在本地区内运送的非法卷烟，却引用了无证运输的处罚条款。这样一来，不论是复议或诉讼，都是无效的行政行为。

　　3、处罚程序不规范。根据《行政处罚法》第三条的规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。但实际上一些烟草专卖行政管理机关对法定程序的观念淡薄，对简易程序和一般程序的适用混淆不清，执行处罚过于简单。情节复杂的未经负责人讨论，案情简单的罚过就算完，有的甚至连处罚决定书都没有。

　　专卖行政执法中存在着这些不规范的地方，有社会环境的因素，有行业特殊体制的因素，更有个人自身素质有待改进的因素。随着烟草专卖工作的不断深入，制定相应的对策，规范化执法，减少冲突和诉讼，树立烟草专卖的良好形象，完善和巩固烟草专卖体制，对促进烟草行业的健康稳定发展有着十分重要的意义。

　　为此，我个人认为在工作中应该做到：

　　1、增强法制学习，提高观念意识。

　　烟草专卖行政管理机关是烟草专卖管理的主管部门，作为烟草专卖管理人员应当意识到这一职责的光荣和重要意义，应该不断地加强法制学习，以法制观念武装自己，充实自己。同时既要重视烟草专卖法律法规规章的掌握运用，也要重视《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等相关法律法规的掌握运用，严格按照法律法规并在其赋予的权力范围内行使职权。

　　2、加强法制宣传，营造执法环境。

　　烟草专卖执法宣传，是让广大经营者和消费者了解专卖法律法规，树立守法意识和专卖意识的根本途径，也是为烟草专卖赢得舆论支持，为烟草行业赢得生存空间的重要手段。应该把法制宣传放在和专卖管理同等重要的地位，细分宣传对象，研究宣传策略，全方位、多渠道地开展宣传攻势，尤其要抓住典型案例，严厉打击，同时利用新闻媒体曝光，以案讲法。做到打击一个，震慑一方，教育一片，营造良好的执法环境。


　　3、注意行为举止，锻炼综合素质。

　　在当今的法制社会，人民群众的法制观念不断加强，作为国家执法人员，更应不断武装自己，加强自身综合素质，不说不适合自己身份的话，不做不适合自己身份的事。严格按照法律规定的程序办案。同时要创造性地开展工作，遇事能够沉着应对，灵活处理，面对闹事的零售户不能强行执法，应该避开矛盾，找到解决问题的突破口；面对起哄的群众应该晓之以理，争取多数群众的理解；面对确实胡搅蛮缠的不法业者要威慑他们，弘扬正气。

　　4、严守法律程序，改善办案质量。

　　烟草专卖行政执法的程序要规范，案件审理更要规范。管辖立案、调查取证、处罚决定、听证程序、行政复议、处罚执行七个环节要环环紧扣。从事烟草专卖行政执法的人员除了要学好烟草专卖法律法规规章和相关法律法规外，还要认真学习好国家局颁布的《烟草专卖行政处罚程序规定》和《烟草专卖行政处罚案卷标准》。严格执行《规定》和《标准》，以事实为依据，以法律为准绳，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法。

　　5、完善监督机制、开展自我批评。

　　《行政处罚法》第五十四条规定行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。各级烟草专卖管理机关应该自觉接受上级烟草专卖局或地方法制部门的监督，同时建立内部督查机制，负责督查本部门工作人员的工作经过、结果，同时负责听取群众的意见，解答群众问题，只有完善地批评与自我批评才能使队伍建设不断进步。

　　(作者单位：锦州市烟草专卖局)

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