常态性流域水污染呼唤环境产权改革（夏光）

要点导读:

流域区域性环境污染，单纯强调“严格执法”是不够的，必须提出“环境产权改革”的命题。环境产权改革有政府管制、产权分解和自主管理等多种形式，应针对发生在不同地区的流域区域性污染问题采取不同的形式。

2006年春，白洋淀发生了几千斤死鱼的污染事件，《财经》杂志报道此事时在题目上用了“绝境”两字，表明作者对在现有政策框架下，解决白洋淀污染问题失去了信心。

白洋淀污染是我国当前出现的大面积、常态性流域水污染达到十分严重情况的一个反映。在我国，许多湖泊和流域都出现了持续的严重污染状况，如果遇到干涸等特殊水文条件，就会出现严重的污染事故，每到污染事故发生的时候，当地政府就采取处分干部、关停企业、调水稀释等措施以应急，直到下一次严重污染事件再次发生，如此反复。这种情况说明，在现有水环境利用体制下，许多流域的水污染已经没有根本解决问题的办法。

为了寻求对流域水污染的根本解决之道，我们需要了解流域水污染产生的原理。水体具有容纳和净化一定污染物的能力，这是一种资源，在环境经济学中被称为“公共池塘资源”。其特点之一，是使用的开放性与收益的独占性之间不对称——每个人都可以自由地使用它(排放污染物)，而由使用所产生的收益(产值)却只被使用者个人所独占。在水量大而使用者少的时候，这种利用还不会产生显著的不利后果，而当水量有限且排污量很大的时候，就会出现污染后果。因此，为了维持这种资源的存在和持续合理利用，必须建立适当的制度结构以控制对其过度使用，这种制度结构称为“产权制度”。

一般而言，控制流域水污染有三种可供选择的产权制度安排:第一种是政府管制，即把有限的环境净化能力委托给政府，由其进行分配和控制，政府则通过立法、标准、执法等方式控制排污量。这种模式是目前我国控制流域水污染的主要制度安排形式。第二种是产权分解，即把总体的环境净化能力分解到单个组织或个人，由其享有收益权和控制权，任何对个体享有的这种环境权益的侵害都会遭到这些个体的抵抗，从而在总体上维持污染排放量不会超过可承受的限度。这种模式比较适合市场经济制度较为成熟的地方。第三种是相关人进行的自主组织和自我管理，即对于一定的水环境容量，与之相关的企业、居民等自己组织起来，达成合理、有限使用的协议，每一方都自我节制向水体排放污染物，从而使总体的排污量不超过净化能力，大家互相监督并对违规行为给予制裁，使大家都能持续地使用这一资源，这种模式比较适合范围较小，当地人群具有较强组织程度的地方，例如在日本、北欧等地有所应用。

以此角度来观察目前在我国出现的大面积、常态性流域水污染状况，可以看到流域水环境容量资源的产权制度是不适当的。政府管制在很大程度上失控和失效，公众缺少有效的环境权益配置，也没有有效的自主组织和管理形式。在这种十分不完善的产权制度下，单靠临时性的技术性措施，显然无法遏制污染的恶化，而且还可能出现更为频繁的污染事件。

上述三种产权制度模式并无优劣之分，主要看发生污染的流域适合采取哪种产权模式。一般而言，在经济发达地区，政府财政收入丰厚，有能力支撑比较强大的行政力量进行环境管理，采取政府管制模式可能是合理的选择。而在经济欠发达地区，难以组织起强有力的政府管理和执法队伍，那么采取产权分解和公众自主组织的方式可能更合适。

366平方公里的白洋淀是一个放大的“公共池塘”，它容纳和净化污染的能力是一种公共池塘资源。现在这个资源被过度使用了，从而对我国流域水污染治理的制度改革提出了强烈需求。公共池塘资源的制度分析理论表明，对公共资源的管理必须通过适当的产权制度来约束个体的行为。政府是一种产权制度，但不等于是唯一的产权制度。

我国还有许多像白洋淀这样的地方，用有限的水环境容量资源，去满足沿岸数百万人口日益增长的发展和生活需求的流域或湖泊，它们已处在公地悲剧的景况之中或边缘。如果我们仍然停留在“严格执法”这个认识层面上去部署流域水污染防治工作，不触及流域水环境产权制度改革这样的根本性问题，那么公地悲剧的结果难以避免。

我在国家环保总局召开的一个讨论流域水污染防治的会上提出，从政策或制度分析的角度看，流域水污染严重的原因是“给水体带来污染的力量远远超过抵制和抗衡这种污染的力量，出现了严重的力量失衡”。为什么抗衡污染的力量明显不足呢？在于制度激励不足，人们没有动力去为了维护公共利益而采取行动，说到底，就是环境产权制度不合理、不到位。

从环境产权改革的角度研究中国流域水污染问题，就是要运用制度分析方法，参考国外“公共池塘资源”研究的理论和案例成果，分析我国水环境容量资源使用的制度安排，了解现行制度安排为什么不能很好地控制污染发生和恶化，探讨如何通过立法和政策来调整原有利益结构，为缓解和改善持续性的流域水污染提供政策方案。我认为在流域水污染治理上，一方面应强调提高政府的管制作用，另一方面可以试行扩大社会环境权益，形成“社会制衡型环境政策”。

(作者系国家环保总局环境与经济政策研究中心主任)