《中国环境网》：以法制保障规划环评（查玮）

为进一步增强政府立法工作的透明度，国务院法制办公室日前将《规划环境影响评价条例(征求意见稿)》全文公布，以征求社会各界的意见。

出台《规划环境影响评价条例》，旨在贯彻实施“环评法”，进一步规范规划的环境影响评价工作，这是应对我国日益严重的环境问题的必然选择。

中国当前面临的环境问题，往往是由于布局性、结构性不合理造成的，这些问题已经不是单个或多个项目的环评能够解决的，必须通过战略(规划)环评从决策源头上对发展布局、结构和规模等进行优化调整。然而，规划环评所注重的长期利益、全局利益往往与一些部门重审批、轻规划的部门利益和一些地方短平快出业绩的地方利益相冲突，致使很多地区和部门不支持甚至逃避开展规划环评工作。

同时，法律体系上的宽泛和缺失也使规划环评的推进得不到应有的约束和保障。2003年实施的“环评法”只是提出了规划环评的原则，并未说明实施方法和操作细则。这在一定程度上导致规划环评仍停留在试点阶段，难以在法律规定的范围内全面展开。因此，要真正发挥规划环评的作用，急需建立一个完善的、可操作性强的规划环评法律制度框架。

与之前环境法律法规中关于规划环评的章节相比，“征求意见稿”无论是在具体条文的细化上，还是在处罚力度、公众参与上，都进一步加以完善和强化。

和以前的环境法律法规相比，“征求意见稿”明确了规划环评的范围，规定土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划等都应当进行环评。同时，明确规划环评应当充分考虑的因素为:规划实施可能对相关区域、流域、海域生态系统产生的整体性影响，可能对环境和人体健康产生的累积性影响等。此外，规范了规划环评文件的编制、审查和跟踪评价。

“征求意见稿”对规划环评中可能发生的各种违法行为规定了法律责任，体现出罚过相当的法律原则。“环评法”对违反规划环评的罚则仅有两条，罚则过于简单，由于缺少强有力的法律责任作为约束力，规划环评往往很难得到有效执行。而“征求意见稿”提出了未落实规划环评的预防措施，加大了处罚的力度。如导致污染物排放超标的，应当暂停审批这一规划实施区域内新增排污总量的建设项目的环评文件；审查专家如有弄虚作假或有失职行为，造成环评严重失实的，将取消其入选专家库的资格。

不仅相关的条文规定得到了明确和细化，公众参与也在“征求意见稿”中得到进一步加强。“征求意见稿”的亮点之一，就是明确了规划环评的编制过程中要有公众参与的环节，特别是有重大分歧的，规划编制单位应采取座谈会、论证会、听证会等形式进一步听取意见，保障公众对关系国计民生规划的知情权与监督权。

建立科学合理的公众参与机制非常必要。环境保护作为一个位阶很高的价值诉求，其立法应当在更大范围内寻求民意的支持。如果不通过民主、法律手段将公民的环境权利前置，环境污染和破坏导致的后发的公民维权将会使各方受到损失，地区和社会内耗大量增加。

目前，我国相当一部分规划管理还存在较为明显的封闭运行现象，其编制、审批、实施主要在政府机关内部进行，透明度不高。此外，对于各种类型的规划应该开展何种形式的公众参与，公众意见对规划管理决策的约束力如何体现也没有统一规定。因此，当前迫切需要借助社会公众对环境保护的强烈关切，通过听证会、座谈会等多种形式，积极发动和吸引更多的社会团体和公众广泛、深入参与到环境影响评价和管理过程中来，切实发挥环评法律制度的内在优势，努力实现人与自然的和谐。

“环评法”自2003年实施以来，我国规划环评工作取得了很大进展，但我们必须认识到，规划环评还处于探索阶段，客观上还存在一些制约因素，如组织审查的主体和责任不明、经费没有法定来源、技术基础比较薄弱、各部门之间存在信息壁垒等。只有通过法律进行明确规定，才能保障地方和部门在进行决策、谋划战略、制订措施时，积极进行环境影响评价。

《规划环境影响评价条例》“征求意见稿”的公布，是规划环评立法工作的一大进展，将对《规划环境影响评价条例》的最终形成起到有益的促进和完善作用，将可有效地进一步完善规划环评法律制度，理顺规划环评管理机制，为环保部门更有效地参与综合决策、宏观决策，从源头控制环境污染和生态破坏提供法律制度的有力保障。