浅谈兰考黄河淤背区开发存在的问题及对策（徐景花）

兰考黄河河务局地处河南黄河右岸最下段，上连开封县，下与山东省东明县相接。所辖黄河大堤全长43.28km(含新堤12km)、对应河道长25km。辖区内险工3处，控导工程2处，护滩工程1处，滚河防护工程1处，共374段（道）坝、垛、护岸。2004年，由于标准化堤防建设，将现有大堤淤背区淤宽100米，在临黄河一侧种植50米宽的防浪林；同时还在大堤100米宽的淤背区内种植生态林木，沿黄河大堤形成生态林带。

一、黄河淤背区开发现状

随着放淤固堤工程的逐年增多，淤背区的开发利用也经历了几个阶段。80年代初期，为保持工程完整，封沙造林，由集体统一管理，但由于土壤贫瘠，保水性差，树木生长较慢，经济效益很低。80年代中后期，逐步认识到淤背区是重要资源，进行了包边盖顶，提出了“安全，效益，多种经营”的措施，在淤背区内育苗，种植农作物、蔬菜等，管理上仍为统一管理经营，对部分淤区承包给职工或当地群众，但经济效益仍然不高。90年代以来，提出了“种、养、加”结合的措施，大力发展绿色产业，加大投资力度，增加包边盖顶面积，对部分淤区进行水利设施配套，不断调整种植结构，逐渐形成了林、粮、果、菜、经济林等种植、养殖全面发展的局面，经济效益有所提高。在管理模式上有了以下几方面的改变：一是河务局统一（或固定专人）管理，收入归河务局；二是交足承包费后，收入归个人；三是租给当地群众，收取一定的租金。

二、黄河淤背区开发中存在问题

（一）淤背区开发管理机构和管理制度不健全。目前淤背区开发还没有出台行之有效的管理制度，大多是县局根据实际情况，临时制订一些承包管理措施。作为黄河基层单位，本来就存在人员少、年龄偏大、文化水平低等问题，又肩负着防汛、防洪工程施工、工程管理等工作，事务性工作太多，从精力、时间上都不能做深入的调查研究，人力、财力、物力等基础又较薄弱，工作无法较好地开展，管理粗放，制度上比较杂乱。统一管理，治黄与经营兼顾，不利于调动积极性，容易吃“大锅饭”，效益低下；职工个人承包虽有积极性，但是分散经营，信息不灵，承担市场风险的能力较弱；租给当地群众种植，种的多是一些效益低下的农作物，租金非常少。

（二）投资环境差，经常出现当地群众与局里争地种的现象。针对沿黄村庄多，人均耕地较少，加之当地经济比较落后，群众对土地的依赖性较大，因此当地群众阻挠淤背区开发的事件时有发生。这主要有两个方面的原因：一方面是历史原因。原来堤防、险工、淤背区上的树木由村队派人管理，收入由国家和村队按比例分成；现在淤背区全部由国家管理，村队不再参加收入分成，群众意见很大。另一方面黄河工程征地价格与其他行业相比明显偏低，当地群众认为工程做好后应该让他们种一部分地。以上问题已严重制约淤背区开发的进展。

（三）黄河淤背区开发机制较死，投入多，产出少。尽管改革开放已经20多年了，但由于传统计划经济的影响，使黄河基层单位的淤背区开发长期处于“大锅饭”状态，种什么、干什么一直由上级部门下达，他们投入资金也大都有上级单位作为工程任务划拨而不需要还款，且由于上级单位从事开发的人员多数是“熟人关系”或“裙带”，对淤备区开发缺乏甚或根本没有经验，使投资开发的项目大多落后于市场，又加上基层单位多年以来的“大锅饭”制度，使淤区开发更是雪上加霜。

（四）经营项目单一，技术水平低。淤区开发项目的多样性、灵活性差，种类发展不平衡，种植结构不合理。淤背区开发利用的主要项目是种植，种植占了可利用面积的90%以上，养殖业占8%，其他占2%。种植的品种极为单一，种植结构主要以粮食作物为主，种植面积占总开发面积的80%，银杏、水果等经济作物只有20%。同时由于种植技术水平较低，只能造成低效益、传统的“大路”产品多，高附加值、高效益、受消费者青睐的产品少这种局面。同样的付出，而得到的收益却差距很大，形不成大农业的格局。

三、采取的措施及对策

（一）建立与市场经济相适应的管理体制和产业结构。按照产业化和市场经济要求，建立与之相适应的管理机制及运行模式，应做好以下几个方面的工作：一是加快人才培养和人才引进的步伐，以人为本，培养好自己的管理人才，其他科技人才可以采取聘请、引进等多种形式不拘一格选拔人才。二是市、县局建立开发机构，内部设立相应的职能部门，负责种养规划、实施政策制定、信息收集传递、销售等产前、产中、产后服务。三是引进外部资金和先进的管理体制及管理人才，通过多种途径，引进外资，吸引人才，汲取先进的管理经验，加快淤背区开发的步伐。

（二）加大水利执法力度，创造良好的投资环境。任何一个国家和地区，没有稳定的社会治安和投资环境，经济就不可能快速发展。淤背区开发的首要问题就是解决好与当地村队、群众的关系问题，依照有关法律法规规定，采取多种形式与当地村队建立稳定的关系，保障淤背区开发的顺利进行。

（三）开发淤背区必须科技先行。开发淤背区，建立高效农业，必须以科技为先导，用现代化机械和现代科技搞种养加工，用现代化科学方法管理农业，用市场经济知识和现代科技教育人员，加大科技投入，提高产品的科技含量，把传统农业改造成布局合理、结构优化、技术先进、管理科学、环境优美的现代化农业。

（四）开发淤背区经济是构建多元经济的战略措施。为了真正显示出土地资源优势，尽快转化为经济优势，我局党组提出，从今年开始要把土地开发作为发展经济的一项战略性措施来抓，搞好淤区土地开发，发展苗木、花卉，把大堤建成一道靓丽的风景线，既是建设标准化河防的需要，也是保持工程完整的一项重要的生物措施，更是促进沿黄旅游产业发展，构建兰考黄河多元经济的战略措施。

(五)开发淤背区的具体措施。对于淤背区一要进一步提高对土地开发的工作重要性的认识，更新观念，增强信心，积极探索，走出一条适合淤背区特点的土地开发新路子；二要因地制宜，优化种植结构，发展名贵苗木和花卉，抓好“绿色养殖”项目，集中连片、规模经营，搞好配套设施建设，保证水、肥供应，保证苗木、花卉有良好的长势；三要强化管理，创新管理体制和机制，发挥土地开发公司的优势；四要多渠道筹措资金，按照谁投资、谁受益的原则，建立新的投资机制，加强对外合作，吸引外来资金，力争开发淤背区早见成效。

作者单位：兰考县黄河路北段兰考黄河河务局