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| 摘要: 水电是清洁优质的可再生能源，在能源生产与供应中优势明显，从经济发展和能源安全角度，应加快水能资源利用及水电开发。当前，移民是水利水电工程建设的重要制约因素;移民问题，既有历史遗留的问题，又是现实的问题，亟待政府从根本上解决;提出股份制移民的思路，建议在深化改革中完善土地权属制度，促进土地资源流转与优化配置。关 键 词: 水利水电;移民;股份制;探讨中图分类号: D632.4 文献标识码: A移民是水利水电工程能否顺利核准建设的首要制约因素。三峡工程建设初期，时任国务院的领导就曾指出:“移民是三峡工程成败的关键”。如果说十多年前，移民问题上升到工程成败关键的高度是因为三峡“百万之巨”的移民规模的话;那么在“以人为本”、社会和谐的大环境下，寻求从根本上解决移民的生存与发展，就成为政府和水电开发商必须做出的理性选择。自古以来，中国的农民就有安土重迁、故土难离的传统。1949年后，国家在治理洪灾水患、恢复和发展经济过程中，陆续建设了86000多座水库和300多座大中型电站，同时也使数以千万计的农民非自愿地离乡离土、离开自然生存并形成精神依托的人文环境和足以保持心理平衡的社圈关系。据文献统计，截至2006年6月30日前，政府及国企投资兴建的水利水电工程移民人数约2288万。这些移民，为新中国的建设做出了巨大牺牲，默默承受了经济与精神的双重痛苦。2006年，我国GDP为21万亿人民币，人均GDP为15000元人民币。而2288万移民中，仍有60%～70%的移民尚处在绝对贫困状态。我们党在新民主主义革命阶段是靠农民起义、农民武装、农村包围城市最终获得了胜利;在社会主义建设阶段，又是靠农民的辛劳和奉献获得发展的条件。时至今日，部分人享受发展与改革“带来的”财富和丰硕果实之时，我们是否应该反思?是否有悖于初衷!有愧于民众、农民、移民!20世纪90年代初，伴随三峡水利枢纽、二滩电站和黄河小浪底水利枢纽的开工，水利水电建设步伐逐渐加快，尤其是国家实施西部大开发，水利水电工程移民的规模与日俱增，移民生存条件却每况愈下。极其微薄的移民安置“补偿”，常常被部分地方官员贪污、挪用;少得可怜或仅相当于商人与官员“一顿饭”的价格，就交代一个移民“一辈子”!对于生存和发展前景一切未知的非自愿工程移民来说，他们的无奈、愤怒、上访、甚至以激烈的方式聚众维权，非常值得同情。2000年以来，绝大多数大中型水电工程都发生了移民的群体性事件;这些事件，既不利于矛盾化解和电站建设;更不利于当地经济发展、社会稳定和我国的国际形象。令移民有些欣慰的是，本届政府正在实施多项惠农政策，2006年国务院重新修改并颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，又陆续出台了一些后期扶持的移民措施。但是，略微增加的16倍产值补偿和20年期（年均600元）的有限扶持，不是解决移民生存发展的根本出路，只能说是一种权宜措施。1 移民的钳制与水电开发窘况水电是清洁优质的可再生能源，在能源生产与供应中优势明显。我国是能源消费大国，而且能源生产及消费结构极不合理，主要是化石（石油、煤炭、天然气）能源占绝大部分，其中煤炭的消耗超过能耗总量的70%。2006年，全国能源消耗总量约24.6亿t标准煤;原煤生产总量约23.8亿t。据测算，煤炭经济储采难以维持50a。石油是当今世界主导能源，2005年我国石油消耗总量约3.25亿t，进口油量1.81亿t，石油对外依存度达43%。截至2006年底，全国石油剩余经济可采储量20.43亿t，人均石油剩余经济可采储量1.8t，即使考虑河北新发现大油田，按采收率32%计算，石油巨量需求仅能维持15～20a。天然气是优质的一次能源。根据资源报告，2006年底天然气剩余经济可采储量24490亿m3 ，人均天然气剩余可采储量1800m3 ;以2005年国内天然气生产500亿m3 计算，可以维持现有水平50a;据测算，2010年全国用量将超过2000亿m3/a，经济可采期可能维持17～22a。改革开放以来，国民经济迅速增长，人民的物质与精神文化生活以及城镇居民的衣、食、住、行条件获得极大改善，GDP连续29a平均增幅超过9%，这一切正是依赖于劳动力的低成本以及资源和化石能源的大量消耗。由于我国经济基础差、人口多，地区及城乡差异、贫困问题依然未得到根本解决。因此，加快经济发展消除贫困实现共同富裕仍是政府的首要任务。能源是经济发展的原动力，更是现代文明的物质基础。而安全、可靠的能源供应和高效、清洁的能源利用，则是实现社会经济持续发展的基本保证。但是，我们的增长与发展又很难走出“高投入、高污染、高消耗”拉动的“藩篱”，势必要求更多地能源供应形成发展条件。我国有富煤、少气、贫油的能源国情，长期靠年均耗采30亿t煤炭和近半数石油依赖进口的能源结构，很难支撑“持续、稳定”增长的国民经济。我们在全球找油和寻求一次能源的采供合作，以及大规模的消耗煤炭资源，不论从国际政治、经济还是国内能源成本和环境代价诸多方面，无疑对我国的能源安全构成巨大威胁。我国能源结构以煤为主，同世界能源产品及能耗结构相比仍处初级低端，即以煤为主的能耗结构，是客观上造成能源经济利用效率低、污染严重、产品成本高、市场竞争能力差的根本原因。目前，世界发达国家都在大规模开发利用可再生的风能、水能、太阳能及清洁的核能。我国于2006年1月1日颁布实施《可再生能源法》，将风能、太阳能、水能、生物质能、地热能及海洋能列为优先开发的能源。客观地讲，风能、太阳能、生物质能、地热能及海洋能适宜在特定区域开发，均难以形成大范围开发和利用规模，尤其是风能、太阳能，开发投资大、运行成本高，不能从根本上缓解我国能源供需紧张的矛盾，只有水电是优质并最具开发潜力的可再生能源，加快水电建设，才是能源安全供应的希望和唯一现实的途径。由于我国地势西高东低，水流落差较大，水能资源十分丰富。据有关文献，我国水能资源理论蕴藏量为6.94亿kW，技术可开发量为5.42亿kW，年技术发电量2.5亿kW?h;2006年底，全国电力总装机6.22亿kW，年发电量达28344亿kW?h;其中，水电装机约1.286亿kW，年发电量4167亿kW?h，水电的装机和发电量分别占电力总装机容量及发电量的20.57%和14.7%，与火电相比水电比重逐年下降。另外，水电的装机和发电量也分别仅占技术可开发量的23.6%和16%。也就是说，水能的利用与水电的优势远未发挥。目前，世界水电平均开发度约为36%，发达国家的水电开发度一般达到60%～70%;令人羞涩的是，作为世界水能资源第一大国，我国的水能资源开发还不到总量的20%!也远远落后于发展中国家的印度和巴西。既然水能资源丰富、水电清洁可再生优势无可替代、能源供应紧张、需求矛盾突出，那么为什么国家未优先发展水电?究其原因:20世纪90年代前，水电施工技术和装备落后，建设存在淹没土地和移民安置问题，加上水电一次性建设投资大、工期长，国人对水电的优势认识不足;同期，我国煤炭资源总量丰富，开采煤炭可以立竿见影解决时下需求;中央政府和各地方政府因时因地制宜，建设了一大批火电项目，形成了依托煤炭的产业和庞大的利益群体。20世纪90年代后，移民和环保问题日益突出。近几年在民主政治进程中，水电环保问题是一些“专家学者”唯一能畅所欲言的话题。的确，中国的环境污染十分严重，环境保护任务艰巨。但是这些所谓“环保人士”，其实并不了解水电兼有的发电、防洪、灌溉、旅游、改善生态气候等多种功能及公益性质，更无视水电的清洁无污染、可再生性、发电成本低、经济效益好以及大量企业肆意排污现实，转移公众对其日益恶化的环境本应问责的目标，揪住水电不确定的环境影响不放，给水电的开发制造了人为障碍。事实上，水电开发与保护生态、建设资源节约型、环境友好型社会并行不悖;水电不耗能、清洁无污染，正是可持续发展的正确选择。当然，环保问题只是阻碍水电开发的一个方面;关键的制约还是移民问题。移民问题错综复杂，不仅涉及政策、政府的管理，更涉及移民环境容量、移民传统文化、宗教、生活习俗以及移出与安置地社会稳定。在网络发达的时今，信息传递可以瞬间完成，数十年遗留的大量移民问题，深刻影响着在建和拟建水利水电工程的进程。目前，金沙江、雅砻江、大渡河、澜沧江等一大批大型龙头水电站已进行了前期技术与施工准备，有些具备或基本具备动工条件，皆因移民问题迟迟未能核准。我国能源资源中，油气后备资源严重匮乏，无论国家加大多少投入再探明多少资源，化石能源只能作“减法”，水电既作“加法”又环保。煤炭、石油、天然气开采一吨少一吨，燃烧中排放大量烟尘、二氧化硫、氮氧化物、温室气体;而且随着开采条件、作业环境越来越恶劣，利用成本也越来越高、污染越来越重。现在全球变暖、气候异常、局部地方持续干旱或洪水，均为其害。能源安全是国家安全、经济安全及社会和谐的保障，国情与有利的国际环境，决定了我国在相当长的时间里仍将保持经济较快增长;适度规模的大型能源、交通基础工程建设，是驱动经济增长的核心动力。在能源消费总量和需求居高、旺盛的背景下，加快水能资源开发尤其是骨干水电站建设，宜早不宜迟、越早越有利;越往后拖，化石能源消耗越多、环境污染越重、水电开发成本越大、移民安置越难、资源条件越差。加快水电开发，首当其冲是要解决好移民问题;而解决好移民问题的根本必须改革土地权属制度，只有明晰土地权属，移民的生存发展、社会的稳定才有坚实的基础，水电建设顺利实施才有保障。2 股份制移民的思路股份制是市场经济或私有制条件下微观经济组织的一种资本组成形式，也是社会主义市场经济推行的现代企业制度。股份制经济将众多分属于不同所有权人的生产要素聚合一体，按约定的章程和办法经营、管理和分配;股份制经济，必须以股东真实投入的生产要素为前提，按投入的股份数量及经营收益情况进行分配。股份制采取所有权与经营权分离，有利于生产要素的增值和企业自主经营，是世界上大多数国家普遍实行的企业制度。所谓股份制移民，就是允许水利水电工程移民以土地的承包经营权及获（补、赔）偿的现金入股，与经营性的水利水电工程利益捆在一起，承担工程风险，分享地方经济发展的成果和工程运营获得的收益。移民以土地入股，可以按坝区或库区移民为单位成立“有限责任公司”参股到水利水电项目法人公司。据统计，大型水利水电工程尤其是龙头水库（电站），移民安置的投资约占工程总投资的30%～45%;另外，业主（项目法人公司）还需要成立专门机构、配备大量专职人员、投入大量人力财力协助地方政府动员和安置移民;顺利的情况下，工程立项与实施能按进度计划进行;如若不顺，延误进度和拖期将造成业主巨大的经济损失。移民投资入股，可以减少业主前期投入，降低工程动态投资。移民以土地入股后，移民的管理由“有限责任公司”负责。这样可以理顺政府既当移民维权的代表、又直接实施移民安置与移民发生利益冲突和矛盾的不当关系;同时也能缓和移民与业主（项目法人公司）的利益对立关系，促进水利水电工程的立项动工。当前，移民安置成为水电建设中最麻烦、最艰难的问题，股份制移民的思路或模式若能成功，无疑可促进可再生能源的利用，推动经济社会和谐发展，实现资源与环境的可持续。以移民土地入股组建并作为水电项目参股方的“有限责任公司”，在系统化培训移民的基础上因地制宜、因时制宜开展综合经营，如以坝区为基地，可以组建工程劳务承包分公司、环卫绿化分公司、物业管理公司、餐饮娱乐分公司等为工程建设服务;以库区为基地，可以组建工程库区种植、养殖分公司、旅游开发公司、产品加工公司等开展库区多种经营。如坝区工程劳务承包公司可参与临建（道路、排水设施、场平、房屋等）工程建设或为主体工程提供劳务，一方面可解决工程建设期间移民的生活来源，有利于工区的管理;另一方面，使用稳定的移民劳务能够提高劳务的技能，确保工程的质量、进度，降低施工成本。库区移民可以利用水面发展养殖;利用水位差形成的坡地、滩地发展种植;利用库区景观经营旅游项目，将库区移民安置与业主利用库区实施综合经营充分结合起来，业主在拓展经济效益的同时，彻底解决了移民的生存发展。大型水利水电工程的业主（项目法人），多数都是国企或发电集团;作为投资方和项目的经营者，除了建设工程外基本上没有开展多种经营，盘活工程投资形成的存量和增量资产。在这点上，只有中国长江三峡工程开发总公司较有经营意识，建设期对各类资金安全理财;结合工程开展坝区旅游等综合经营并取得良好社会经济效益。国有企业既全民所有制企业，理所应当承担更多的社会责任。对待工程移民，应该心存感激;没有移民的奉献，就没有这些企业的“业绩”和发展机会!我们要善待移民，不要误把移民当“刁民”!现在位的绝大多数企业领导人，有几个能摘掉“农的传人”的帽子?对于发展，政府和企业领导人是否“少点浮躁、多点忧患”;“少点急功近利、多点人性理性”，设身处地为移民想想，为移民提供就业机会，让移民分享工程的成果。移民是当今社会非常特殊的农民群体!伴随着工业化、城市化步伐，我国农村的土地锐减，目前全国耕地仅剩18.27亿亩。2007年的“两会”上，温家宝总理在政府工作报告中“非常坚定”的强调，“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误”;并特别指出，“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”。水利水电工程征地移民，无论是坝区还是库区，土地总量只减不增;后靠安置，涉及本地环境容量，没有新的土地来源硬插进非移民群体，也必然影响其他农民的利益;外迁安置，又涉及文化、宗教、生活习俗、心理与适应能力;安置不当，移民就成为“种粮无地、就业无岗、低保无份”的游民!因此，推行和实行股份制移民就成为解决水利水电工程移民问题的根本出路，也是贯彻“以人为本”和“科学发展观”、建设和谐社会的可靠途径。股份制移民，现阶段只能以土地有限期的承包经营权入股;按照原定的土地承包经营权30a期计算，移民的土地承包经营权不足20a;以20a为条件入股，显然对移民不公。令广大移民满怀希望的是，2006年3月14日，温家宝总理在十届人大四次会议举行的记者招待会上回答英国金融时报记者时承诺:“要给农民的土地经营权以长期保障，永远不变”;“必须保护农民对土地生产经营的自主权，必须对占用农民土地给予应有的补偿;土地出让金主要应该给予农民，必须依法严惩那些违背法律、强占乱占农民土地的人”。2007年4月20日，温家宝总理考察江西省，在江西武宁县罗坪镇“长水村”与农民座谈集体林权制度改革情况时进一步强调:“集体林权制度改革如同土地家庭承包改革一样，林地的经营权和受益权50a不变、70a不变，就是长期不变，是受法律保护的”。温家宝总理代表党中央、国务院所作的承诺，无疑给农民和移民一颗永久的定心丸;同时，也传递出深化土地改革的准确信号。2007年7月初，山城重庆爆出“农民以土地入股”的新闻，全国各大媒体相互转载;有报纸认为这是“第三次土地革命的开端”。3 深化土地权属制度改革的期盼与建议土地是农民或移民的“命根子”和生活的基本来源，有几亩地，农户或移民的“吃饭”亦不成问题。农民或移民只要“居有定所、耕有其田”，忙时种粮、闲时打工，就可以维持温饱。加上本届政府实施的亲民、惠农政策，免去了多年压在农民头上的“苛捐杂税”，农民的日子还能过的“悠闲自得”。一旦失去了土地，多数农民就失去了生存的根基。不论是分散插迁安置、外迁安置还是就近后靠安置，失地的农民很难恢复到此前的生活与精神状态。近几年，每年数百万大学生的就业都非常艰难，我们不能过高估计这些“安贫乐土”的弱势群体。如上所述，我国约有1500多万的水利水电工程移民处于绝对贫困;那么，是什么原因造成他们贫困?移民居住地自然条件较差、经济发展不平衡、特定的历史背景、农业支持工业与城市优先农村、移民扶持政策不完善等都只是一般原因，关键是土地权属制度及产权制度不明晰及由此导致的移民安置补偿标准太低!通俗地讲，就是移民既无土地又无权利。所谓“既无土地”，指《中华人民共和国土地管理法》规定，农村土地属于村集体所有，移民土地的补偿应该由征地者支付给村集体;而“又无权利”，是指补偿标准、谈判过程由地方政府包办，移民作为受偿的当事人被排除在外;5a一任的地方政府官员，为吸引投资或招商引资给于开发商优惠条件，牺牲移民的利益就成为“代价最小”最容易做出的“决策”。按1991年的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，一些地方政府仅以1～2万元人民币即“打发”一个移民，随后发生的“上访、群体闹事”就不足为怪了。2006年9月1日起施行的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，规定补偿标准为移民土地前3a平均产值的16倍，与1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》“征用耕地的土地补偿费为该耕地被征前3a平均产值的6～10倍;征用耕地的安置补助费按照需要安置的农业人口计算;安置补助费标准，为该耕地被征用前3a平均产值的4～6倍;两项合计，最高不得超过15倍，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省一级人民政府批准，可以增加补偿倍数至30倍”的规定相比，只是最低补偿标准有所提高;最高标准还有所降低。尽管新的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》增加了后期扶持，但20a每年600元（不知是否能足额到位）也只是“杯水车薪”，不能彻底解决移民发展的大问题。也就是说，解决移民的生存与发展必须突破现有的土地权属制度。除我国之外，世界上绝大多数国家土地实行私有制。私有的土地，权属关系明确，有利于土地的流转和土地资源优化配置。由于我国《宪法》和《土地管理法》均规定“农村和城市郊区的土地都属于集体所有”，这种土地制度在一定时期内仍将阻碍土地资源的合理利用。在“第三次土地改革”的号角吹响之前，我们期盼“人大常委会”尽快就深化土地改革修改《宪法》和《土地管理法》，为我国的终极改革目标铺平道路。其实，党中央、国务院领导多次强调“土地的承包经营权永久不变”，永久经营权与所有权就象“交友与恋爱”之间仅剩下一层未捅破的“窗户纸”。当然，深化土地制度改革不是一蹴而就的事，需要有很多配套的改革形成条件;但目前，移民集体还是可以充分利用土地的永久承包经营权，依据《民法》和《农村土地承包法》组建“有限责任公司”，与开发商在平等、自愿、互利基础上谈判、协商达成参股协议，维护自己的合法权益。2006年4月26日，曾培炎副总理在全国水库移民工作会议上的讲话中指出:“水库移民工作是一项长期任务，有必要整合现有移民工作力量，统一组建国家移民工作管理机构，请中编办牵头抓紧研究提出方案;在新机构组建以前，由国家发改委牵头，会同有关部门建立部际联席会议制度，及时协调解决政策实施中可能出现的问题”。建立移民专职管理机构，就必须有法可依、依法行政;因此，笔者建议“人大常委会”在修改《宪法》和《土地管理法》的基础上制定专门的“建设工程移民法”，规范政府及投资人的征地移民行为;除“建设工程移民法”之外，还应当完善具有普遍指导意义、可操作的“土地价值评估体系”和鼓励土地流转但又限制土地用途的执法、监督、约束机制，确保土地资源优化配置，维护移民的合法权益，防止腐败及炒地行为发生。党的“十六大”提出到2020年全面实现小康的宏伟目标，即要求今后14a经济发展要以年均7.5%的速度增长，就意味着我国的经济发展仍将保持快速增长。经济增长，需要资源和能源来保证。正如曾培炎副总理的讲话:“根据规划，到2020年，全国水电总装机容量将从现在的不到1.2亿kW，提高到3亿kW;今后一个时期，还需要建设一批大中型水利水电工程，相应需要搬迁安置一批水库移民。随着经济发展和社会进步，移民问题越来越成为影响水利水电工程建设的一个重要因素”。移民问题，既是社会问题，更是土地制度问题，需要国人坚持“实事求是、解放思想”，在建设和谐社会进程中勇于探索深化改革的新路子。 作者简介: 赵鑫钰，男，中国华电集团公司四川公司，教授级高级工程师。来源：《人民长江》2008年第2期 |
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