试论永定河流域管理与区域管理相结合的管理体制（胡玉海）

以流域为单元对水资源实行管理是当前国际上水资源管理的共同做法。1992年在巴西里约热内卢召开联合国环境与发展会议, 全世界102个国家元首或政府首脑通过并签署了《21世纪议程》,要求按照流域对水资源进行统一管理。地方分割管理造成的弊端和实施统一管理解决黄河、塔里木河、黑河断流的成功经验, 说明加强流域管理是水资源实现可持续利用必不可少的环节。

近年来, 为了管理好永定河, 我们在对永定河现行管理体制进行认真分析研究的基础上、对永定河管理体制进行了一些探索。

1 建处前永定河管理机构的设置情况

金代以前的永定河很少有管理方面的记载。金代的堤防是由都水监统领塌兵修筑, 有时也招募受灾的难民充作民工, 竣工后一般无常设管理人员。元代的水利管理机构,虽比前代较为完备, 但卢沟河（即今永定河）仍无专设管理机构, 情况与金略同, 专管水利的都水监下设都巡河官。元顺帝至正十三年（1353年）, 开始由地方官兼理河堤事物。明英宗正统元年开始出现局部堤防的专门管理人员。清代, 随着永定河堤防系统的形成, 才逐步建立起完善的永定河管理机构。

1.1 清代永定河管理机构的设置及管理措施

清代, 中央没有专管河道及治理的行政机构, 全国的河务由各河总督分管。清初, 永定河由山东, 河南河道总督和工部共同管理。康熙29年, 直隶巡抚（后升格为直隶总督）开始分管河道。总督下设永定河道, 是正四品的永定河河务专门管理机构。沿河各州县设专管河道的官员以及注河千总、把总和下属河兵, 统归永定河道节制。

随着河防技术的发展和管理机构的健全, 工程管理措施逐渐改进和发展。工程计划、维修、抢修、奖惩办法等都有专门的规定。此外, 还有堤防修守制度, 对防汛抢险、备料、河兵训练、禁止违法引水、建房等都有详细的规定。

1.2 民国时期永定河的管理机构设置

民国时, 由原华北水利委员会统管华北地区水利事务,永定河河务局作为永定河的专管机构负责永定河的管理防汛岁修维护等项工作。据《水和北京——永定河》所述,“民国二十年即1931年, 原华北水利委员会和永定河河务局曾拟修理金门闸并利用它放淤, 虽未实施, 但金门闸和历代所立碑文碑亭, 尚保管的完好无损。” 由此可见。

综观民国和清代永定河管理机构情况, 都采取集中统一管理的模式, 由专管机构统一负责永定河各项事物的管理。

1.3 新中国建立后永定河的管理机构设置

新中国建立后, 在1975年以前一直没有统一的永定河专门管理机构, 不同时期不同地域有地区性的管理机构。1949年3月, 成立了原河北省大兴县永定河施工组, 当年6月成立大兴县永定河防汛指挥部。1954年1月组成大兴县永定河堤防合作社, 后划归北京市, 这就是现在的大兴区永定河管理所的前身。1958年以前, 河北省永定河河务局管理良乡县（即现在的房山区）永定河堤防, 1958年良乡县划归北京市, 该段堤防划归北京市管理（目前金门闸以下仍有约2.5km由河韭省管理）。1959年成立了房山县永定河办事处, 以后因房山县改区, 改称房山区永定河办事处, 等等。

2 永定河现行的管理体制及存在的问题

由于没有统一的管理机构, 永定河的管理也不规范。为加强对北京段永定河的管理, 1973年9月北京市革命委员会批准设立北京市永定河管理处,1975年5月19日北京市永定河管理处正式成立。沿河各区县也相应成立或完善了永定河的管理机构。从此, 形成了市永定河管理处统一管理与各区分段管理相结合的管理体制。

虽然有了专门管理永定河的管理机构, 但因为实行的是统一管理与分级分部门管理相结合的管理体制, 永定河的管理至今一直处于多部门交又管理的状态。

首先, 从整体职能上, 永定河管理处担负着北京段永定河170km河道的防汛、水资源及河道管理任务；而河道自上而下所流经的5个区（除房山区设办事处外）也分设永定河管理所, 负责本行政辖区内的各项管理任务。永定河管理处与沿河各区管理所（办事处）之间为业务指导关系, 没有直接的人事与财务领导权。沿河各所（办事处）归口各区水务局管理。

其次, 在各不同河段, 管理也五花八门。在位于永定河官厅山峡区间雁翅水文站上游的珠窝水库、位于雁翅水文站下游的落坡岭水库, 归华北电力公司管理；位于官厅山峡末端总库容100万m3三家店拦河闸, 担负着山峡洪水控制下泄及向京西三大厂和京城水系补水的任务, 归属北京城市河湖管理处管理。

从上述永定河的管理体制来看, 尚存在许多弊端。

2.1 防汛工作还未能彻底实现统一调度

北京段永定河的防汛工作实行市防汛抗旱指挥部统一指挥, 统一调度。市永定河防汛指挥部负责组织各区及有关单位进行调度实施, 下边分级分部门负责各辖区业务。各级防汛部门的组成不只包括水利部门一家, 也包括防汛相关单位及地区政府有关行政部门。

（1）实时水文数据不能直接获取。位于官厅山峡干流上的雁翅水文站、珠窝水库及落坡岭水库、三家店拦河闸均未纳入到市永定河防汛指挥部中来。雁翅水文站是永定河下游堤防抢险的前哨站, 永定河下游的抢险预案均以雁翅水文站洪峰流量为标准制定。三家店拦河闸作为北京段永定河主河道上第一道拦河闸, 其下泄流量是其下游的卢沟桥分洪枢纽及永定河滞洪水库洪水调度的依据。而雁翅水文站及三家店拦河闸的实测数据及预报数据作为永定河防汛部门只能间接获取。官厅山峡地区是暴雨多发区, 两岸高山陡峭, 植被较差, 区间洪水暴涨暴落, 峰高流急, 只需3h左右就可由雁翅下泄至三家店。一旦发生洪水, 下游沿河各区堤防抢险准备时间短, 难度大, 再加上雨水情数据无法及时获取, 不能充分地为永定河防汛抢险和群众避险转移赢得时间。

（2）官厅山峡干流水库工程作用未能充分发挥。珠窝及落坡岭2座水库只具有为华北电网调峰发电的作用, 其蓄泄量防汛部门无从知道, 而2座水库的蓄泄量与雁翅水文站实测流量, 甚至与三家店拦河闸的下泄流量都有直接关联。由于2座水库不参加山峡洪水调度, 不能发挥水库蓄洪消峰、错峰的作用, 不能充分利用洪水资源。

2.2 水资源未能实现统一调配

北京段永定河3168km2的流域作为一个整体, 其水资源包括流域范围内的地表水及地下水。目前在水资源的管理上实行的是“多龙管水” 的方式：① 地表水。永定河的地表水资源基本上由城市河湖管理处管理。向主河道排放的废污水则由当地环保部门管理。② 地下水。流域地下水资源由各区水务局管理, 即使在永定河边打井, 河道管理部门也无法进行管理, 既不利于水资源的统一管理也不利于防汛工作的进行。

“多龙管水” 造成管河道的不管水资源, 管还清水体的不管污水排放；区域间水资源矛盾缺乏部门协调, 水资源开发不合理；缺乏水资源有效保护, 达不到厉行节约及高效使用，水资源规划、配置及监督难以实施。

目前三家店调节池（拦河闸库区）和官厅山峡三家店至落坡岭区间河道正在进行综合整治, 修复区间水体。2005年官厅水库要达到饮用水水源地的标准。如果在官厅山峡河道治理后, 仍延用目前的管理方式, 整治效果会大打折扣, 治污还清的目标难以最终实现。

2.3 河道未能统一管理

目前永定河由永定河管理处统一管理, 沿河各区永定河管理所两级管理, 两级管理部门间存在业务指导关系。这种管理方式延用至今有其一定的优点, 尤其是在目前的情况下, 一些水政执法、河道管理矛盾可依据地方政府的行政干预推行下去, 但是这种方式也存在较大的弊端, 从长远看对工程管理极为不利。

（1）地方政府过度干预, 影响河道管理单位的正常管理。为防止盗挖砂石现象的发生, 永定河管理处利用储备防汛块石的机会, 束窄上下堤道口。由于受到地方利益的影响道口块石码放的宽度不得不增加, 未能充分发挥禁采的作用。

（2）河道、堤防缺乏有效保护, 堤防管理难度大。在涉及到区域与流域整体责、权、利发生冲突时, 在现行体制下往往形成权和利归属区域, 责任则甩给河道管理部门的情况。如某区在堤外砂石场并未得到水利部门的批准,只是区地矿部门批准并缴纳相应费用后就进场开采, 开采过程无视水利部门管理, 对永定河大堤安全造成极大的影响；在某些河段还出现了在河道滩地内违章开采砂石的情况。更有甚者, 竟通过政府办公会的形式, 违反水法规的规定将部分永定河堤防交给没有任何水利工程设施管理能力的乡镇政府进行管理。

（3）擅自开发涉水项目, 影响永定河防汛工作。各种涉水旅游开发项目不断增多, 侵占河道、污典水源、影响防汛。其中有些项目得到了当地政府的支持或默许。

（4）个别所为了局部小利益, 不顾全大局, 影响了水利工程总体效益的发挥。

3 理顺管理体制, 逐步实现永定何流域水务一体化管理

对于现行体制下出现各类问题, 其根源在于体制不顺。只有逐步理顺关系, 深人进行体制改革, 才能适应现代水利发展的需要, 以支撑经济社会的可持续发展。

3.1 黄河和山东潍坊的经验

前几年黄河曾经多次发生长时间的断流, 给黄河下游地区造成了巨大的损失。为确保黄河下游地区经济发展和环境对水资源的需要, 黄委提出了黄河水资源统一管理、调配, 保证黄河不断流的目标。通过一段时间的努力, 终于在全国大江大河上率先实现了水资源一体化管理, 在水资源总量未增加的条件下连续4年实现了黄河不断流, 同时为黄河下游地区经济可持续发展做出了巨大贡献, 为引黄济津、引黄入卫解决天津、沧州、衡水等城市干旱缺水问题提供了水源。

座落在胶东半岛中部的山东省潍坊市, 近几年在水资源紧缺的形势下, 结合本地实际, 大胆实践、开拓创新, 通过“多库连调, 库河串联, 水系联网” , 走出了一条“以水源建设为中心, 以水网建设为辐射, 以理顺管理体制为保障, 以现代技术为支撑, 充分利用雨洪资源, 实现水库、水系之间以及区域地表水、地下水之间的统一联合调度、优化配置”的现代治水新路，为当地经济社会的快速发展提供了强有力的水资源保障。

3.2 借鉴别人的经验, 探索自己的道路

借鉴黄河和山东潍坊的成功经验, 永定河从以下儿个方面着手, 逐步探索出一套最适合永定河的管理体制。

（1）实现防汛的统一调度。将珠窝水库、落坡岭水库、雁翅水文站及三家店拦河闸纳入到永定河防洪体系中, 成为永定河防汛指挥部的成员单位, 由永定河防汛指挥部统一指挥及调度。

（2）实现水资源的统一调配。整个流域的水资源含地表水及地下水的管理由永定河管理处统一负责, 沿河各区永定河管理所负责本辖区水资源的具体管理。近期在北京市水资源非常紧张的情况下, 以确保北京用水需求为目标。待南水北调工程完工通水, 北京的水资源紧缺状况得到彻底解决后, 通过永定河水资源的统一调配, 逐步实现永定河不断流, 恢复永定何的生机, 实现水清、岸绿、环境优美、人水和谐。

（3）强化河道的统一管理。改革现行的管理体制, 强化永定河管理处的统一管理地位, 树立管理权威, 条件成熟时可考虑成立北京市永定河河务局, 实现永定河北京段集中统一管理。

（4）增加资金投人。所有的维护管理工作都离不开管理队伍, 保证职工队伍的稳定需要有资金保证。因此, 应将河道工程管理单位纳入财政全额拨款。同时实施管养分开, 制订合理的维护养护定额, 各项资金足额到位。

4 结语

站在永定河流域的角度上, 实行永定河流域的水务一体化管理是新时期洽水新思路的具体体现。在2005年3月底通过审查的《北京市永定河综合规划》中, 把永定河定位为确保首都防洪安全的防洪河道、保障首都供水安全的水源河道和作为首都城市内河的生态河道。为实现这个目标, 使永定河为首都可持续发展做出新的贡献, 必须尽早实现永定河流域的统一管理。

作者简介：胡玉海（1966-）, 男, 工程师。

来源：《北京水利》2005年第3期