《中国环境报》：新形势下基层环境执法工作该怎么干?（刘南桥）

当前，我国的环境执法工作正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以环境监察执法稽查为保证，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。总体来说，随着环境保护工作的深入开展，环境执法工作不断得到加强。但是我们也应该清醒地看到，随着经济的快速增长、体制的快速转轨、公众维权意识的提高，环境执法工作正处于硬碰硬的攻坚阶段。鉴于此，本文针对当前基层环境保护执法工作中存在的主要问题进行深入思考，并就进一步完善环境行政执法体系，强化环境执法、提高依法行政水平等提出改革的设想和建议。

基层环境执法存在的问题及成因

消极执法及执法不到位、不作为的现象在一些地方依然存在。一些地方放松日常监管，依赖专项行动，经常性的工作靠突击抓，工作陷人被动。

缺少技术规范。依法行政讲究的是科学执法、规范执法。然而，当前在基层现场执法过程中，对某一行为施行多种行政方式的现象屡见不鲜。如水泥、造船行业排污费，是按生产线来收？还是按实际产量来收，很难把握一个统一的尺度。

行政处罚不规范。基层较普遍地存在不按行政处罚程序办的问题，这种主观随意性及不规范性，已经影响环境执法的合法性、科学性与准确性。

环境执法队伍素质仍需进一步提高。在基层以情代法、以罚代法的现象较为普遍，吃拿卡要、随意收费、包庇袒护环境违法行为，甚至为企业通风报信、串通违法等问题依然存在。

地方保护主义干扰基层环境执法的现象依然存在。个别地方环境保护意识淡薄、重经济、轻环保，盲目引进重污染项目，形成了引进容易治理难，关停更难的困难局面，对环境执法工作不支持，甚至干预执法。

影响环境执法工作的主要因素

地方政府的发展观和政绩观是影响基层环境执法的根本因素。不同地区的生产力发展水平决定了基层地方政府的决策导向。不少地方领导仍认为GDP是硬指标，环境是软指标、没指标。有的经济落后县面对层层下达的招商引资指标，只能引进“十五小”污染企业。在这种情况下，基层环境执法的难度就可想而知了。

企业追求短期利益的最大化是污染反弹的直接动因。企业法人环境意识和法律观念淡薄、技术装备和污染防治水平落后、资源能源消耗水平是发达国家的数倍这三大要素，是当前基层环境执法面临的现实基础。一些企业追求短期经济效益，不惜以牺牲环境为代价。甚至将违法排污作为降低成本、追求利润的捷径。

体制、机制、法制、能力方面的障碍是影响环境执法的主要因素。在体制方面，执法权越到下面，受地方保护主义势力的影响也越大，这是一个共性的问题。

在机制方面，一是缺乏事前监督机制。许多环境违法问题都是决策不当造成的，仅靠环境执法的事后监督，难以奏效，应加强事前防范，让环境执法从被动的末端防治和事后处罚转到主动的源头防范和事先控制的轨道上来，二是部门联动没有形成长效机制，各自为政的现象依然存在。三是缺乏有效的奖惩机制。对环保做得好的企业缺乏鼓励和重奖措施，降低了企业做好环保工作的积极性。

在法制方面，一是行政处罚额度低、抓手少，影响了执法力度。有的大型造纸企业治污设施每日运行费用在10万元左右，而法律规定的处罚额度仅10万元，企业宁愿受罚也不愿正常运转治理设施。二是法律规定不具体，操作性差，难落实。对于关停措施，缺乏断水断电、吊销执照、拆除销毁设备、取消贷款等法律规定。三是限期治理、停产治理决定权在当地人民政府。在地方保护主义严重的地区，政府不愿意下达决定，有的甚至只发空头文件，不抓落实，应付检查。四是强制手段少，难以落实到位。对于拒不履行环境行政处罚决定的行为，环保部门缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨等行政强制手段，只能申请法院强制执行，容易造成执行难。

对策之我见

加强环保政绩考核，促使各级政府切实加强环境执法工作。按照有关环境法律法规，地方政府应对本辖区范围的环境质量负责，更应高度重视环境执法，在任期内逐步改善环境质量。首先，要加强地方政府主要领导干部的环境法制教育，树立科学发展观和正确政绩观。二是建立完善的领导干部环境保护实绩考核制度、主要领导干部离任环境保护审计制度，实行环境责任追究制。三是实行重大环境问题“一票否决”制。对出现重特大污染事故、出台与国家环境法律法规相抵触的文件、引进国家明令禁止的企业，造成污染集中反弹的，实行“一票否决”。

逐步完善环境法制，强化执法手段。尽快修订和完善环境保护有关法律法规。一是在法律上明确地方各级人民政府及经济、工商、供水、供电、监察和司法等有关部门的环境监管责任，建立并完善环境保护行政责任追究制。二是增强环境保护多项制度的可操作性。对环境法律法规中义务性条款均要设置相应的法律责任和处罚条款。三是建立健全市场经济条件下的“双罚”制度。针对目前执法中普遍存在的只罚企事业单位、不罚单位的直接责任人和有关领导的缺陷，确立既罚单位、也罚个人的“双罚”制度。四是赋予环保部门必要的强制执法手段，如查封、扣押、没收等，落实对违法排污企业停产整顿和出现严重环境违法行为的地方政府停批停建项目权等。

理顺执法体制，加强环境稽查。建立上下协调、统一的执法体制，是加强环境执法工作的体制保障。一是实行环保系统部分垂直管理体制。在目前法律环境下，可在环境监察系统先行实行垂直管理体制。地方环境保护行政主管部门主要领导的任免，要征求上一级环境保护主管部门的意见。二是加强环境稽查工作。逐步开展环境监察内部稽查和环境保护行政稽查，切实加大对环境行政不作为行为的查处力度。三是建立刚性的环保警察制度。可借鉴国外成功经验，如美国联邦环保局设有专司侦查、起诉职能的执行处等，建立中国环境监察专员制度，并以此为基础，逐步建立中国的环保警察队伍。

建立公众参与环境监管的机制与制度，构建三元环境执法监督体系。充分发挥执法机构的执法职能、公众的外部监督、企业的内部监督作用，形成相互制衡的“三元环境执法监督体系”。一是通过开展企业环保监督员试点工作，探索新型企业环境管理体制，促进企业提高自主守法水平和能力。二是积极推进环境信息公开工作。逐步推行企业年度环境报告书制度，实行企业年度环境审计和信息披露制度，及时公开环境违法重点案件的查处情况。三是广开参与途径。包括聘任特约环保监督员，加强环境保护社会团体参与制度，建立环境问题论坛制度和环境保护问卷调查制度，以建立公众参与环境监管的制度。

加强能力建设，提高环境执法水平和能力。按照统一名称、统一职能、统一执法装备的要求，加强环境执法队伍标准化、规范化管理，提高执法水平和能力。加强队伍管理，公布执法信息，实行阳光下执法，坚决查处违法违规的典型案件；提高人员素质，建设一支政治素质好，熟悉和正确运用环境法律法规，精干、高效、廉洁、文明的环境执法队伍。积极加强硬件建设，对重点污染源安装主要污染物在线监控装置，实现在线远程定量化监控，确保污染治理设施正常运转和长期稳定达标排放。畅通“12369”环保热线，实行政务公开，加强社会监督。

(作者系江西省彭泽县环保局局长)