由诉讼谈农贷管理中存在的问题及对策

农业信贷是农行、农信社、邮政储蓄银行等商业性金融机构的主打业务,是支持农业、服务农民、推动社会主义新农村建设的主要金融产品。对于广大农民来说，更是发展生产，扩大经营规模，致富奔小康的有利保障。近几年来，中央相继出台许多惠农政策，农民的生产积极性日益高涨，对生产资金的需求量逐年增加，各金融机构为了进一步抢占农村信贷市场，也都相继加大了对农贷资金的投入。当前，农业信贷的较快发展和风险控制，正逐渐将成为各金融机构可持续发展，增加经营效益的推动力量。而逾期贷款却直接影响到信贷资金的再投能力及使用效益，甚至危及贷款的安全。因此，如何防范、控制、化解农贷风险，减少农贷纠纷，已经成为各金融机构必须认真对待的重要课题。笔者通过对三千起农贷案件的调查研究，浅析目前农贷管理中存在的一些主要问题，从而为金融机构寻求可持续发展道路，提供一些参考。

一、存在的主要问题

农贷案件，在法律上的案由为金融借款合同纠纷或金融保证合同纠纷，是指金融机构作为出借人，将货币出借给借款人使用，并要求借款人按照约定返还借款、支付利息的合同纠纷，或者金融机构要求由保证人按照约定代为清偿借款本金及利息的合同纠纷。作为民商事诉讼，虽然争议大多看似简单明了，但仍有相当数量的纠纷存在错综复杂的法律关系。尽管这部分案件在三千起案件中所占比例不是很大，但却足以反映目前各金融机构在农贷管理方面，长时间存在的一些不容忽视的问题，而且应当引起管理层面的高度关注和必要重视。

1、办理贷款前的调查工作仍然不够认真、细致，缺乏对借款人的深入了解，以及对投资风险的预测和分析，进而影响到贷款的按期归还。

应当承认，近几年来，各金融机构都相继加大了对各自贷款的管理力度，制定了细致的规章制度，采取了相应的具体措施，特别是农信社，为了进一步强化贷款管理，稳控农贷市场，还在辖区各村屯聘任了一批信贷信息员，以便及时了解贷款动态。这些好的做法，对于贷款的及时回收，都发挥了不可替代的积极作用。但是，依然有个别信贷员或客户经理缺乏工作的主动性和严谨的工作态度，更视各项规章制度为儿戏。具体表现有：对于借款人在《借款申请书》上填写的财产内容，仅仅听信借款人的自身陈述，根本不去实地进行必要的调查、核实，也不向相关乡村干部或信息员了解借款人的实际经济状况和清偿能力。有的借款人连几千元都无力偿还，却直接给其办理了单笔上万元的数笔贷款；有的信贷员或客户经理竟将借款人的身份及偿还能力审查权直接交给了村主任，由村主任直接确定借款人、贷款金额和联保组成员。由于农村的社会关系极为复杂，该行为的后果，导致了数十起未经本人授权的冒名贷款。不仅借款人、保证人在借款申请书、借款合同、保证合同等手续上的签名、名章、指纹全是假的，甚至还出现过辖区内查无此人的尴尬。虽说农贷大都采用联保制度，但《担保法》第五条明确规定“担保合同是主合同的从合同，主合同无效，担保合同无效”。即借款合同如果是假的，那么保证合同自然无效。而且，《<担保法>解释》第八条规定：“主合同无效而导致担保合同无效，担保人无过错的，担保人不承担民事责任；担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的三分之一”。也就是说，这样的贷款在发放的同时，就直接造成了无法清收或者无法足额清收的局面。

2、贷款联保的审查大多流于形式。

农贷的保证形式虽多为联保，但基于自愿组成联保组的信贷原则，很多信贷员或客户经理在办理相关手续时，很少对联保组成员的清偿能力和身份进行认真审查。由诉讼到人民法院的案件来看，有相当数量的纠纷原因，是来自于联保组全体成员没有清偿超期贷款本息。因为有清偿能力的农户不愿意与没有清偿能力的农户组成联保组，所以各村屯没有偿还能力的农户为了申请贷款，只好与条件相近的农户组成联保组。这样的贷款一旦发放出去，等于就是扶贫款，即使诉讼到人民法院，也会因为没有执行能力和可供执行的财产，而极有可能无法收回；还有的联保组成员均来自一个或两个家庭的男女成员，虽然由姓氏和身份证上看不出问题，但却属于一个或两个经济共同体，从而使得贷款的连带保证责任难以落实或者毫无意义；此外，未经联保组成员许可，信贷员或客户经理在保证合同或联保协议书中，擅自添加借款人的现象依然大量存在。以往发生的添加现象，大多是将借款人的姓名，借款金额填加在相应手续的最后一栏内。但最近发现了几例在联保组成员中间预先保留添加借款人相应位置的现象。而这些借款人，往往都是没有清偿能力的农户，在贷款到期后也就毫无悬念的成为了农贷案件的被告。有的借款人在拿到借款后因为去向不明，所以金融机构只能起诉联保人。由于时隔数年又毫不知情，加之信贷员或客户经理极少将保证合同或联保协议书的副本交给农户，所以其他联保人只有在诉讼过程中才能发现上述问题。因为无法向人民法院证明该借款人不是联保组成员，而金融机构又坚持要求联保人承担保证责任，致使人民法院也是难以决断。有些纠纷因联保人没有证据而败诉后，还在联保人与金融机构之间引发了激烈的矛盾冲突和数十人的群体上访事件；此外，信贷员或客户经理“拉郎配”，随意确定联保组的情况也时有发生。联保组成员不在一个居住地，互不相识和了解，也没有任何联系，就更不用说如何彼此相互监督清偿贷款了。

3、贷款发放后的管理行为缺失，对贷款如何使用或者是否存在风险了解甚少，致使贷款收回困难。

目前，大多数金融机构的信贷员或客户经理对于农贷的管理，依然满足于发放了事。对于贷款发放后的使用情况，以及借款农户的收益情况，很少进行分阶段的调查、核实，也不去管理或者不会管理。有的虽名为调查了解，但也仅仅是到各村屯走马观花的走走看看，有的在办公室里就完成了各种贷款使用情况调查表的填写内容，致使规章制度形同虚设或流于形式。于是乎，约定用途为种植、养植或购买农机具的贷款，到了借款人手里的去向却是五花八门。有的将贷款用于旧房翻新、新建住房或到城镇购买楼房，有的给子女办婚事、充当彩礼钱或者缴纳子女的大学学费，有的购买出租车等交通工具、通讯、娱乐器材，甚至还有的用贷款放高利贷或者参与赌博。这样的借款人如果没有较多的土地或者较好的种植收益、其他收益，那么贷款到期后很难全额收回。虽然大多数保证人因碍于同村的情面，对借款人改变借款用途的行为，多采取睁一只眼，闭一只眼的听之任之态度，但仍然有保证人基于对自身合法权益的考虑，而向金融机构进行反映，并强烈要求金融机构采取诉讼措施的。按照《合同法》第二百零三条规定以及金融机构制定的格式借款合同约定，借款人如改变借款用途，金融机构应当解除合同，提前收回借款，并对借款人进行相应的经济处罚。但依然有个别信贷员、客户经理或金融机构在相当长的时间里，对保证人的呼声置之不理，甚至在保证人及村委会共同多次反映借款人要举家逃离居住地的情况下，依然浮皮潦草的应付了事。从而造成借款人从容的变卖了全部家产，转让了所有土地承包经营权后，轻松自如的离开居住地，并去向不明的情况发生。在金融机构要求保证人代为清偿借款时，双方的矛盾和冲突不可调和。尽管纠纷向人民法院提起了诉讼，但因保证人能够证明自己尽到了必要注意义务，同时证明金融机构怠于行使诉权。因此，人民法院认定，金融机构明知借款人改变借款用途的而怠于行使权利的行为，应视为同意了借款人变更借款合同的主要内容，即金融机构与借款人协议变更了主合同。而《担保法》第二十四条规定：“债权人与债务人协议变更主合同的，应当取得保证人书面同意，未经保证人书面同意的，保证人不再承担保证责任。”据此，人民法院以金融机构无法提举出保证人书面同意意见为由，判决免除了保证人的连带清偿责任，并驳回了金融机构的诉讼请求。这样的结果，不仅造成贷款本息及诉讼费用血本无归，而且还使金融机构的信誉受到了一定程度的毁损。

4、相关法律知识的掌握还有待于进一步提高。

按照各金融机构自身人事制度改革的相关要求，各级分支机构、各下属部门主要工作人员的岗位职务任期大多在3－5年，一旦到期，就要进行人士交流、岗位轮换，或者再次竞聘上岗。由于岗位从业时间太短，加之县级金融机构没有专职法律顾问，平时的法律知识学习与培训基本没有，所以很多基层的信贷员或客户经理，乃至县级金融机构的主要业务领导对于相关的法律知识都知之甚少。同时，各金融机构目前都在搞责任清收制度，即哪个信贷员或客户经理放出去的贷款收不回来，就由该信贷员或客户经理负责清收，其中包括提起诉讼时的出庭应诉。说起金融业务知识，信贷员或客户经理可以口若悬河，但提起《合同法》、《担保法》、《民法通则》、《民诉法》、《民事诉讼证据规则》，以及相应的司法解释，多数信贷员或客户经理掌握的内容并不比应诉的农民多，也就更不用说在诉讼中的灵活运用了。由于我国已经开展了10余年的普法活动，广大农民学法、懂法、用法的能力逐年提高，即使不懂法律的，也知道在应诉前要向律师进行法律咨询，或者直接聘请律师代为应诉。只要是金融机构的贷款手续或者管理行为存在些许瑕疵，马上就会成为法庭上的众矢之的。在这种情况下，出庭信贷员或客户经理由于自身法律知识的欠缺，而难以应对和招架，往往被搞得张口结舌，灰头土脸，实在有损金融机构的诚信形象。

5、个别金融机构的一些管理措施值得商榷。

追求经济效益最大化，应当是金融机构的终极工作目标之一，本无可厚非。但各金融机构为了实现这一目标，而在内部实行的一些管理措施，有的值得商榷。在笔者接触过的诉讼案件中，农信社起诉的两千余起案件，借款合同的履行期限全部超期接近两年的时间，都是在保证合同约定的两年保证期限届满前的几个月或前几日，才手忙脚乱的向人民法院集中提起诉讼，高峰时曾出现过一个月内起诉六百余起案件的情况。按照农信社的内部规定，种植贷款的使用期限为一年，加上两年的连带责任保证期限，就到了近三年的时间，而养植贷款的使用期限为三年，到起诉时就过了近五年的时间。虽然农信社按照借款合同约定可以要求借款人或联保人在清偿本金的同时，支付高额的利息和罚息，获取较好的经济收益，各级工作人员也可以拿到较高的利息提成，但联保人对于农信社在借款期限届满后的三年或五年内方主张权利的做法普遍反应十分强烈。一致认为农信社疏于管理，没有在借款期限届满后及时向借款人或保证人主张权利的行为，在一定程度上纵容了借款人的消极还贷心理，并直接扩大了利息和罚息损失，增加了联保人的风险程度和可能存在的代偿金额。同时，对于分期偿还的贷款，首期贷款逾期之日至起诉时，已经超过了两年保证期限，对于这些贷款，如农信社无法证明曾在保证期间内向联保人主张过权利，那么应当认定为诉讼失效，即联保人对这部分贷款本息应当免除连带清偿责任。上述抗辩观点，人民法院及法律界人士深以为然。尽管目前对于此种抗辩意见，人民法院为了顾群大局大多尚未采纳，但那是担心一旦采纳后会给农信社带来毁灭性打击的权宜之举。随着我国法制进程的不断深入，以人为本的司法理念将会不断加强。如果农信社还不改变这种经营措施，那么终有一天会为此付出惨重的代价。

此外，农信社、农行均规定，对提起诉讼的农贷纠纷，在三年内不给予该联保组全体成员办理贷款。笔者认为，此项规定似有不妥。如果说担心给借款人再次发放贷款会造成恶性循环的话，那么联保人则是无辜的。并且，大多数的联保人都能信守约定清偿自己的贷款本息，对农信社和农行来说“不差钱儿”。再者说，如果经过人民法院的执行，索回了借款人拖欠的借款本息，那么单纯为了惩戒借款人，而不给其他联保人办理贷款的行为，则会迫使这部分联保人和借款人到别的金融机构申请贷款，而农信社、农行也会在一定时期内失去这部分农户的信贷市场。一、两起纠纷，十几、二十几户看不出什么，但两、三千起，上万户的农贷市场份额应当不是一个小的数目。同时，笔者认为信贷员或客户经理“权责”分离的管理模式，也是一个不容忽视的问题，应当有必要进一步探讨。信贷员或客户经理没有信贷决策权和批准权，却要承担贷款调查和回收责任，这种管理方式已经造成了权、责的不统一，并在一定程度上，制约了信贷员或客户经理的工作积极性和主动性，影响了贷款的贷后管理和按期回收。

另外，笔者在诉讼案件中还发现了数百笔跨越行政区发放的贷款。虽然按照《合同法》、《民诉法》的规定以及合同中有关诉讼管辖条款的约定，这样的纠纷可以在金融机构所在地人民法院提起诉讼，但这些案件的审理和后期的执行难度无疑是巨大的。由于案件数量多，标的大、而且路途遥远、人地两疏，加上时间跨越长，当地政府和村屯干部不配合、当地没有聘请信息员，本地信贷员或客户经理不了解当地情况等因素的客观存在，要搞清楚哪个是借款人，哪个又是联保人都相当困难，就更不要说这些案件如何执行了。如此一来，上千万元贷款的索回也就变得遥遥无期了。笔者经过了解得知，这些跨区贷款的形成，是某金融机构无视辖区农贷市场规模，盲目追求经济效益，为下属部门制定不切实际的发放贷款指标和任务造成的。由于担心受罚，两个下属部门在自身辖区无法完成发放任务的情况下，编造借款人居住地进行了跨区发放，从而致使上述巨额资金长期难以收回，成为了该金融机构长期阵痛的一块心病和甩不掉的包袱。

还有几起农贷纠纷的情况，更是令笔者感到难以理解：几个信贷员因为使用了个别农户的贷款逾期未能偿还，金融机构竟然责令信贷员在该金融机构统一印制的《承（认）债书》上签名确认，将上述贷款的清偿责任直接转移给该信贷员一人承担，并严令限期归还，而且还采取了停岗、停职、停薪的严厉措施。虽然金融机构一再强调这是落实上级规定的内部事务，但笔者认为这是严重的违法行为。因为在借款合同与保证合同完全真实有效的情况下，信贷员将农户所借贷款进行转借，进而归个人使用的问题，系该农户在与金融机构形成借款合同关系之外，与信贷员个人之间形成的另一种民间借贷法律关系。该行为完全属于信贷员作为自然人的个人民事法律行为，而非职务行为。并且，该行为并不妨碍金融机构与该借款农户以及联保人之间的债权、债务关系的法律效力，也不违反国家强制性法律规定，或损害他人利益，具有相应的法律效力。对于借款农户存在改变借款用途的违约行为，金融机构完全可以依照法律规定或合同约定，追究借款人及联保人的违约责任，进而提前解除借款合同收回借款本息。即使在上述借款逾期未能清偿时，也可以向人民法院提起民商事诉讼，要求借款人及联保人清偿借款本息。至于借款农户与信贷员个人之间可能发生的纠纷，与金融机构依法清贷的金融借款合同纠纷不存在法律意义上的直接因果关系。金融机构转移清偿义务的行为主动废止了其与借款农户、联保人之间签订的借款合同与保证合同，放弃了对借款农户、联保人依法享有的债权。即金融机构主动免除了借款农户与联保人的清偿义务。对于上述行为，笔者甚为不解。且不说借款农户与数个联保人的共同清偿能力明显大于一个停薪的信贷员，单说金融机构责承信贷员签署《承（认）债书》的行为，也明显与法相悖。首先，信贷员没有与金融机构签订任何形式的借款合同，双方之间不存在任何债权、债务关系。在此情况下，责令信贷员承担他人的清偿义务缺乏法律依据；其次，金融机构与信贷员之间是上下级的行政隶属关系，不属于民法调整的平等民事主体。在信贷员没有以个人身份申请贷款时，双方不具有平等的主体资格。在此情况下的债务转移承诺，带有明显的不平等性和受强迫性，有悖于民法的诚实信用原则；第三、责令信贷员签署《承（认）债书》的行为，有悖于信贷员的真实意思表示，剥夺了信贷员作为公民最基本的意思自治权利；第四、没有法律规定，具有信贷员身份的公民不能向农户借款。至于农户转借贷款的违约行为，那是农户与金融机构之间发生的纠纷，在法律上与信贷员无关；第五、《民法通则》第九十条规定，公民间合法的借贷关系受法律保护；第六、金融机构的强迫行为，严重妨碍了信贷员与借款农户之间达成的民间借贷法律关系，造成了该借贷合同无法继续履行，并严重侵犯了信贷员作为公民依法享有的私权利的行使。基于金融机构行为具有的上述违法性，即使签署了《承（认）债书》，那么只要信贷员在《合同法》第五十五条的规定的一年期限内，完全可以向人民法院提起申请撤销权诉讼，请求人民法院确认信贷员给金融机构出具的《承（认）债书》为无效民事行为，解除金融机构强加给信贷员的清偿责任。

笔者认为，虽说严格执行贷款管理的出发点是好的，但这些明显不当的措施，还是应该抓紧时间进行必要的修改和完善。否则，不仅使借款本息未能得到及时清偿，而且还会产生不良的负面影响，更重要的是还会伤害了自身的工作人员。

6、乡级分社、分理处尚未建立起以人为本的管理模式。

虽然位于城镇的金融机构以及下属部门工作环境比较舒适，但乡级分社、分理处的工作环境、办公设备、生活区域及设施则实在是不敢恭维。毫不夸张的讲，依然是相当艰苦。⑴、没有业务用车，信贷员或客户经理下乡开展业务，仍然靠搭“顺风车”或乘坐定点始发的客车。如遇紧急情况，只能是乘坐出租车。尽管分社、分理处主任个人大多购买了私家车，但因为不是单位车辆，所以信贷员或客户经理很少能使用上。自己掏钱租车办业务的费用，有的还数年得不到报销，在一定程度上影响了外勤人员的工作积极性和主动性；⑵、业务人员合用数量有限的陈旧电脑和打印机，而且这些办公设备在下发后很少得到更新换代，在一定程度上影响和制约了办公效率的提高；⑶、办公用房相当陈旧，普遍是最初建立时的样子，在笔者生活的城镇内，乡级分社、分理处一直没有翻新过。虽然近些年工作人员因为业务量的提高而有所增加，但办公面积及生活区域却相对减少。在农信社的乡级分社，包括主任在内的所有男性工作人员，不分年龄大小，不分生活习惯的居住在一个房间里或者睡在一铺炕上的情况相当普遍。不要说个人隐私，在这样拥挤不堪、空气混浊、声音嘈杂的房间里睡个安稳觉都十分困难；⑷、由于居住环境的限制，没有专门的值班室，值班员与其他人员同睡一铺炕的情况，有时还会危及到全体工作人员的生命安全。由于居住的房间面积太小，有个分社只好将安全保卫的霰弹枪每晚立在炕边，晚上有人起夜竟然无意间碰走了火，差点酿成重大安全事故；⑸、因为没有专门的值班室，所以其他人员在休息区域也不能观看电视和进行娱乐活动。没有任何生活乐趣的夜晚，让常年工作、生活在农村的工作人员，特别是年轻人，正在逐渐消磨着坚守工作岗位的顽强意志；⑹、为了安全保卫，乡级分社、分理处都配备了年轻力壮的男性安保人员，但却仅有一个人。随着年龄的增长，这些人也要娶妻生子、赡养老人，承担家庭责任和社会义务。但按照金融机构的规定，安保人员是必须全年24小时坚守工作岗位的，即使周末也不能离开工作岗位。这样的规章制度不符合以人为本的管理理念，甚至是不人道的；⑺、没有洗衣机，没有室内卫生间，生活质量差，缺乏业余文化生活，这样艰苦的工作条件实难激发工作人员的自豪感和进取心。加上乡下工作人员变动较少，缺乏能上能下的竞争激励机制，在乡下工作的这部分员工，没人愿意坚守这份寂寞。因此，改行、跳槽的事情时有发生，甚至放弃高薪也在所不惜，从而造成了一定程度的人才流失。

二、对策及建议

1、切实加强农村金融诚信环境建设

诚信是我国源远流长的历史传统。在中国传统文化中，诚信两字具有非常重要的分量，是我国传统道德的基础和根本。同时，诚信也是市场经济不可或缺的基石。因为市场经济说到底是诚信经济，诚信是市场经济与生俱来的准则。市场经济越发达就越要求诚实守信，这是现代文明的重要基础和标志。目前，社会对诚信的呼唤，已经成为社会舆论和社会思潮的强音，我国目前也正在加大诚信制度的建设力度。诚信观念，最终必将成为市场经济条件下绝大多数人共同遵循的道德准则，引导市场经济从无序走向有序，真正成为诚信经济。

笔者认为，金融机构在现阶段加强诚信环境建设，可从以下几方面入手：

⑴、加强与政府的合作，发挥当地政府在诚信建设中的主导地位和作用，结合贯彻落实《公民道德建设实施纲要》，加强全社会诚信规范的道德教育，健全社会信用，培养公民的诚信品质。要使人们明确，明礼诚信不是一般意义的对人们道德良心的呼唤，而是成本、效率、信用等市场经济生活规则在思想观念和伦理道德上的客观反应。要大力弘扬“守信光荣、失信可耻”的观念，努力营造“诚实守信”的社会氛围，使人们都能在经济与社会生活中做到遵纪守法、待人以诚、待物以信、和谐相处，使社会主义物质文明与精神文明协调发展，使市场经济充满诚信，依据信用，保持经济活力和高度繁荣。

⑵、各金融机构可以通过开展创建信用乡镇、信用村屯、信用农户等活动，组织信贷力量，深入乡镇、村屯和农户，对现有的评信户进行全面、深入、细致的再调查。按照实事求是的原则，对评信户进行调整。该升级的升，该降级的降，该取消信用等级的取消信用等级。对恪守信用的村、组、农户，在提高授信额度，优先办理贷款等资金、服务方面予以倾斜，使农户真正得到实惠；反之，对不守信者实行停贷、限制评信、抓紧清收等措施予以整治，真正做到褒扬守信，贬抑失信，促进和增强农民的信用意识，营造稳定与和谐的融资环境。

⑶、建立诚信数据网络。建立有效的市场交易行为信息并做到有序披露，对于改变我国目前信用环境落后的局面非常必要。各金融机构应当在完善自身诚信数据库的同时，打破各行、各社的诚信管理界限，加强横向联系，形成金融诚信数据网络平台，实现资源共享。今后，只要是不具备诚信条件的，在全国任何金融机构都不能办理贷款，进而形成全国性的诚信威慑机制。

⑷、建立公示监督制度。各金融机构的乡级分社、分理处可在经营场所外部的适当位置，或者各村屯的显著位置，开展经常性的公示活动。既可对长期恶意拖欠贷款的农户进行公开曝光，让其在迫于思想压力、外界压力以及道德压力等情形下及时偿还贷款，加强对失信农户的社会监督；也可以将农户的姓名、贷款金额、用途、担保人等进行公示，从而将农贷资金的运行和管理置于广大农户的监督之下，从而对改变用途、冒名贷款、多头贷款的情形进行有效遏制。同时，设立举报电话，制定举报有奖制度，进一步激发广大农户的举报意识，有效地控制和防范贷款风险。

2.进一步严格贷款的审查和贷后管理。

经过调查分析来看，金融机构对贷款、联保的审查不严，主要还是表现在对借款人、联保人的基本情况掌握得不够全面和细致上。因此，应当明确要求乡级分社、分理处，尽快取得各乡镇派出所、财税所的理解与支持，加强对村屯两委的协调与沟通，进一步提高村屯信息员开展工作的主动性，要对辖区内的所有农户进行全面、深入、细致的再调查、再了解，全面掌握辖区内每户农民的基本情况。要搞清楚每户的具体人数、姓名、身份、婚姻状况、土地面积、农机具状态、房屋产权归属、生产经营状况、资金需求量、信用情况、清偿能力、土地直补款金额等等，摸清底数，并以户为单位建立起电子档案，进一步完善诚信数据。在此基础上，再对有资金需求的农户进行信用等级评定，并以行政村为单位向社会公示，做到规范操作、阳光放贷。通过对农户的调查和授信评级，做到心中有数。每年的贷款要根据当年农户的信用等级实行差别化管理，信用度高的农户其农贷的额度可大些，利率可优惠，反之则农贷额度小些，利率不予优惠。这项工作要年年进行，实时掌握农户的基本情况，为农贷的发放，以及风险控制做好基础性工作。俗话说基础不牢，地动山摇。因此，农户的调查建档，授信评级必须要做细、做实。同时，还要在贷款办理前，对借款人的管理水平、项目市场前景、经济效益等进行必要的审核，重点要对投资的当前风险及预期经济效益进行评估、预测和审查。可以要求村屯两委和信息员对于借款人的借款金额以及联保组的组成，给予一定的意见。对于联保的农户，要坚决杜绝家庭成员之间的内部互保，真正做到借款人可靠，联保人能够起承担连带清偿责任。

此外，在贷款发放后，金融机构要严格执行跟踪检查和贷后服务制度，在掌握贷款去向的基础上，做好贷后的各项管理工作。要及时发现风险，及时采取措施防止风险。要了解农户的生产经营状况，及时为农户提供信息和科技，为农户有经济效益当好参谋，促使贷款实现预期效益，确保贷款按期回收。要按季付息，到期还本，提前催收。如果发现借款农户存在违约行为，要及时向人民法院提起诉讼，查封、扣押借款人的家庭财产，进而提前解除借款合同，收回贷款本息，在维护自身合法权益的同时，以儆效尤。并通过诉讼案件教育广大农户要培养诚实守信意识，自觉履行合同义务。

3、完善相应制度和措施。

笔者认为，农贷的申请与联保，应当实行夫妻双方共同申请、共同联保制度。因为按照婚姻法的法理来说，处分重大价值财产的行为，并不包括在夫妻之间的日常家事代理权范围内。虽然《<婚姻法>解释（二）》第二十四条规定了：夫妻关系存续期间夫妻一方以个人名义所负债务，应当认定为夫妻共同债务。但《最高人民法院关于人民法院审理离婚案件处理财产分割问题的若干具体意见》第17条第二款以及其他规定，仍有七种情形的债务形式应当认定为夫妻一方的个人债务。因此，如果借款人将贷款用于了不合理开支，如赌博、吸毒、酗酒，或者存在未经对方同意，擅自从事生产经营，收入也未用于共同生活，或者擅自资助没有扶养义务的人等情形，那么这样的贷款只能认定为借款人的个人债务，而无法以家庭共同财产进行清偿。如果出现这种情况，那么也意味着到期贷款的全额清收存在着重大的安全隐患。此外，虽然《担保法》规定了保证责任和保证方式，但我国作为成文法国家，至今尚没有任何一条法律规定，将夫妻一方对外承担的连带保证责任之债确定为夫妻共同债务的。也就是说，如果夫妻一方对贷款承担连带保证责任时，该保证责任形成的债务仅为夫妻一方的个人债务，只能以保证人的个人财产对外承担责任，而不能以家庭共同财产对外进行清偿。如果发生联保人死亡的情况，因涉及到遗产继承，而金融借款合同纠纷与金融保证合同纠纷与继承权纠纷、追偿权纠纷不属于法律意义上的同一种诉求，因此也不能在人民法院进行并案审理，而只能另行诉讼或者由联保人进行追偿，从而造成了诉讼效率的降低。目前，在发生上述情况时，因为存在数个联保人，所以金融机构大多放弃了对死亡担保人的权利主张。但如果发生借款人去向不明，而仅存一个保证人也因故死亡的情况时，如何实现债权，就值得金融机构认真对待了。但是，如果由夫妻双方共同办理贷款或者共同提供联保，则不存在上述问题。而且，夫妻共同贷款后，便于彼此间的相互监督，能够有效的防止贷款被夫妻一方擅自挪作他用。同时，夫妻双方作为共同联保人，也能使其顾及家庭共同财产的安全，而对借款人的清偿义务进行实时监督，更好的敦促借款人按照约定如期还款。因此，笔者建议各金融机构在办理贷款和联保时，采取夫妻双方共同承担责任的措施，从根本上杜绝清收风险的发生。

同时，据笔者观察，农户在农贷案件中反映最为强烈的，还有借款人和所有联保人不能全员出庭诉讼、共同承担责任的问题。矛盾的焦点，就是在借款人去向不明；或者借款人在，而数个联保人去向不明；或者借款人与数个联保人同时去向不明的情况下，金融机构为了减少诉讼成本，而依据《担保法》第十二条和《<担保法>解释》第二十条第一款的规定仅起诉联保人；或者仅起诉借款人与尚居住在辖区内的联保人；或者直接起诉仅存的联保人而引发的争执。对于这个问题，笔者认为，矛盾的深层次原因在于，农户作为联保组成员承担保证责任时，普遍存在着相互攀比的心理，谁也不愿意在其他联保人不在案件中承担保证责任的情况下，独自或者由仅存的几人来承担较高比例的清偿份额。虽然按照《<担保法>解释》第二十条第二款规定：“连带共同保证的保证人承担保证责任后，向债务人不能追偿的部分，由各连带保证人按其内部约定的比例分担。没有约定的，平均分担。”即：在案件中承担了连带清偿义务的联保人，可以另行向没有承担责任的联保人主张追偿权（包括未参加诉讼的联保人）。但作为同村村民，谁也不愿意为这样的矛盾纠纷再次对簿公堂，进而影响到邻里之间的和谐与安宁。笔者认为，这个问题其实不难解决，完全可以依据现有的法律规定进行妥善的处理。具体办法为：在联保组全体成员共同到金融机构办理贷款手续时，可以要求借款人与全体联保人共同或者分别签署一份授权委托书，委托书的具体内容如下：“在我等因本次贷款或为本次贷款提供联保行为，而与××金融机构发生金融借款合同纠纷、金融保证合同纠纷时，我等均委托所在地××乡（镇）××村民委员会代为签收法院专递（或诉讼文书），然后由村民委员会将法院专递（或诉讼文书）转交给我等。”该授权委托书除要求借款人、联保人本人签名确认外，还要求借款人、联保人所在的村民委员会主任或负责人签名确认，并加盖行政公章，以示接受委托。这样一来，即使发生了借款人或联保人去向不明无法送达的情况，那么人民法院也可以依据上述授权，将相关法律文书送达给委托代理人代为签收，同时在缺席判决中，确定去向不明人员各自应当承担的民事责任，从而完成全部诉讼活动。由于在一份判决书中就确定了借款人与全体联保人的各自义务，所以在借款人与全体联保人之间不会产生任何的矛盾冲突。这份委托书的法律依据来源于《民法通则》第第六十三条“公民、法人可以委托代理人实施民事法律行为。”并且，作为成文法国家，我国没有任何法律明确禁止的公民授权代理人代为签收诉讼文书的行为。在私权神圣不可侵犯的司法理念指导下，人民法院对于上述授权行为也予以认可。

4、坚持绩效考核，奖惩并举，从机制上防范风险。

从制度上强化农贷管理，是农贷风险控制与防范的重要手段。对于信贷员或客户经理，要进一步完善 “谁放贷、谁管理、谁清收，谁受益”等责任制度，要将贷款的管理、收益与信贷员或客户经理的工资、奖金、福利、评先、职称聘任、评定、晋职、晋级，以及违法、违纪的处理相挂钩，加大其违法、违纪、违规的各项成本，增强其风险意识、责任意识和防范意识，调动其工作的积极性、主动性和自律性，强化其事业心和责任感，从而使信贷员或客户经理都能够自觉主动地提高业务素质，强化道德规范，严格操作技能，坚持按章办事。同时，坚持多劳多得，奖勤罚懒，可以上不封顶，下不保底。到期利息掉收的可等额扣减信贷员或客户经理的绩效工资，收回后再返还。到期农贷本金收不回来的，要严格执行责任追究制度，对逾期农贷要进行合规性审计，看是否有违规行为。对违规者必须从严追查，严肃处理，该撤职的撤职，该开除的开除，并对逾期贷款进行依法清收或风险代理清收，千方百计予以收回；对没有违规的农贷要落实清收责任，按一定比例扣减信贷员或客户经理的绩效工资，直到贷款收回为止。通过上述产品计价的奖惩形式，调动和激发员工爱岗敬业的精神，增强多劳多得的工作动力，并通过追责和扣减绩效工资的形式，使信贷员或客户经理产生适当的工作压力，更对盲目放款、弄虚作假、玩忽职守、违反政策的人员产生震慑力，使其不敢违规。

5、加强培训力度，培养专业的诉讼人才。

由于农民的收入受金融危机、气候、粮价、种（养）植成本、劳动力成本等多方面因素制约，因此，每年的收益情况并非一成不变。对于笔者所在城镇的农民来说，由于自有资金十分有限，更是达到了靠天吃饭的地步。如果气候反常，再受些自然灾害，那么绝大多数的贷款都将无法如期归还。因此，金额机构每年需要向人民法院提起民商事诉讼或者采取保全措施的纠纷有很多。在这种情况下，笔者认为，各县级金融机构除了应当设立专职法律顾问外，还应当加大对信贷员或客户经理的法律知识培训力度，虽不一定要精通，但起码要达到应用自如的程度。对于农贷管理涉及到的《合同法》、《担保法》、《民法通则》、《民诉法》中的相应条款，以及出庭诉讼时需要遵循的《民事诉讼证据规则》和各种司法解释，不仅要清楚明了，而且要会用，更要善于运用法律武器来维护金融机构的合法权益，保障贷款的清收工作顺利进行。至于培训的方法，无外乎以下几方面：⑴、安排专门的学习时间，组织相关人员学习法律知识；⑵、由上级金融机构的专职法律顾问给相关人员举办法律知识培训班。因为都是自家人，所以比较容易办到；⑶、邀请各级人民法院从事民商事审判的资深法官给信贷员或客户举办法律知识讲座。因为都是具体的事例，所以能够尽快掌握，而且还能对发生在身边的一些法律问题进行现场咨询；⑷、对于有培养价值的业务骨干，选送到法学院进行系统学习，培养专业的诉讼人才。此外，笔者认为，农信社可以在内部的部门设置上，成立专门负责清收的机构，统一负责各乡级分社的贷款诉讼清收工作。申请财产保全、出庭诉讼，都可以由该部门统一管理和集中接受委托。这样不仅便于农信社及时掌握下属分社每起农贷纠纷的进展情况，而且也是对基层信贷员或客户经理是否存在违规行为的一种监督手段。同时，由于此项业务比较集中，又没有其他工作需要分身处理，对相关人员提高法律知识的掌握和运用大有好处，进而可以培养成专业的诉讼人才。目前，农行已经成立了专门的清收部，统一负责全行范围内的诉讼清收工作。通过几年来的运行情况来看，反映和效果十分良好。

6、加强基层基础建设和设备投入，完善以人为本的管理模式。

笔者认为，目前各金融机构的乡级分社、分理处的基础设施建设严重滞后，在一定程度上已经达到了影响生产力的地步。因此，各金融机构要有步骤、分阶段的加快基层基础设施的建设，加大各种设备的投入力度，要逐步优化乡级分社、分理处的办公环境和生活区域，尽快改善工作和居住环境，完善各项生活设施。不仅要尊重员工的个人生活习惯、卫生习惯，而且要尊重个人隐私，要为员工提供宽敞、舒适、洁净、便利的工作、生活空间。要设立专门的值班值宿场所，并严格执行枪支管理制度和安保措施，扩大监控设备的视野范围，保证办公场所和生活区域的安全万无一失。此外，要尽可能的为分社、分理处员工的生活区域配备有线电视等娱乐设施，保证员工在紧张的工作之余获得良好的休息和娱乐。更要制定安保人员定期休假制度，保障安保人员获得应有的休息权，体现以人为本的管理理念。同时，要加快电脑、打印机、复印机、传真机的更新换代速度，为一线业务人员提供高质量的办公设备，进一步提高办公效率。笔者认为，还应当为分社、分理处提供数码照像机或数码摄像机，并在办理贷款时，对借款人与全体联保人拍摄照片进行存档，避免有些联保人在诉讼期间否认提供联保而引发争执。由于分社、分理处都有激光打印机，所以可以直接将照片打印到复印纸上，效果相当不错。虽然一张照片的成本十分低廉，但其具有的真实性却不容质疑。该项措施不仅可以反映贷款、联保过程的真实性，而且还可以有效的避免个别信贷员或客户经理擅自添加借款人的问题发生，维护金融机构的诚信形象。

 

 

黑龙江省孙吴县人民银行 赵红薇

 

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