“只贷不存”机构运作机制的特征与创新

目前，农户和农村中小企业贷款难已经成为“三农”发展的瓶颈。为了摆脱这种困局，2004～2006年连续三个中央1号文件中，均提出了创新农村金融供给的思路，鼓励有条件的地方在严格监管和有效防范金融风险的前提下，允许私有资本、外资等参股，积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织，探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织；鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，并引导农户发展资金互助组织，以此培育竞争性的农村金融市场。正是在这种指导思想的支配下，从2005年5月开始，中国人民银行推动了贵州、四川、山西、陕西、内蒙古五省（区）由民营资本经营的“只贷不存”小额贷款机构的试点。

    2005年12月27日，山西省平遥县晋源泰小额贷款有限公司和日升隆小额贷款有限公司同时诞生，注册资本分别为1600万元和1700万元。2006年4月10日，注册资本2000万元的四川省广元市中区全力小额贷款有限公司开业。贵州省江口县注册资本为3000万元和内蒙古东胜注册资本为5000万元的小额贷款公司也将于2006年8～9月开始运营。

    贵州省和内蒙古自治区小额贷款机构的试点，因为有亚洲开发银行的技术支持，是从小额贷款的市场空间调研开始的。亚洲开发银行在精心设计小额信贷机构运作的基本制度框架后，通过国内外公开招标形式选定经营权的拥有者。由于农村小额贷款市场的广阔空间和潜藏的巨大的商机，以及在一定时期内可以享受到的税收等优惠条件，小额贷款公司招标吸引了众多的投资者。

    2006年3～5月，在内蒙古鄂尔多斯市东胜区小额贷款机构经营权招投标过程中，甚至出现了13个投标群体激烈竞争的场景。山西平遥、四川广元、贵州江口小额贷款机构经营权招投标过程中，竞标群体也分别达到5个、2个、2个。这充分显示出民营资本对“只贷不存”小额贷款机构的投资热情。

    运作机制四大特征

    “只贷不存”小额贷款公司不允许吸收公众存款，只能运用自有资金和来自一个机构的批发性融资开展贷款业务。就其业务性质而言，有些类似于典当商行的业务，只不过典当商行是以自由资金从事质押贷款业务。从某种程度上讲，典当商行是“只贷不存”小额贷款机构的典型案例。

    资金来源渠道的确定性和有限性。根据中国人民银行的设计，小额贷款公司的发起人为3～5个自然人和法人（含境外自然人、法人机构），作为小额贷款小组投标合伙人，其资金来源主要是发起人的自有资金。其次，公司在运营正常以后，经过发起人同意，可以非发起人的自然人或法人投资入股。而且，为防止小额贷款机构吸收公众存款，还规定只能向一个债权人负债，或把来自一个委托人的转贷资金以及自然人或法人的委托资金作为后续资金。这样，小额贷款机构的资金来源渠道就具有较明显的确定性和有限性。

    贷款利率安排上的灵活性。小额贷款机构(公司)的贷款利率最高为人民银行规定的基准利率的4倍。除利息外，小额贷款机构(公司)也可以对其提供的其他金融服务收取相关费用，比如贷款申请费、存折费、销售终端机交易费；对其他与金融服务相关的非金融服务，如资产租赁引起的各种服务和商业培训等，小额贷款机构也可以收取一定的费用。

    这种利率制度安排，既能够使小额贷款公司的业务区别于民间高利贷，又使其业务类似但又不完全等同于正规金融机构的资产业务。由此，可以把小额贷款公司看成是正规的准金融机构。

    小额贷款机构执行的贷款利率，一般高于农村信用社对农户和中小企业的贷款利率，但低于民间借贷利率，也明显低于典当行收取的利率（见表2）。

    业务拓展地域范围的灵活性。出于贷款管理的需要，金融监管部门对现有金融机构网点的业务拓展地域限制极为严格，例如，乡镇农村信用社不能跨乡镇发放贷款；国有商业银行县级分支机构不得跨县发放贷款等。在处理和对待小额贷款机构的经营地域范围时，各地政府采取了更为灵活的方式处理，出现了两种决策方式:第一，在有效控制风险的前提下，小额贷款机构业务拓展地域范围可以突破现有金融机构的地域限制。内蒙古鄂尔多斯和贵州江口的小额贷款公司在一定条件下，可以跨县经营（见表3）。第二，将小额贷款公司的业务限定在县域范围以内。山西平遥规定，小额贷款机构“不得跨县经营，贷款业务在平遥县境内开展”。

    十多年来，国内300多个由国际组织支持的小额贷款成功与失败的分析表明，失败的原因多源于活动范围太小，限制太多。全世界的经验都证明，成功的商业化运作的小额贷款一定要有较大的规模。所以在试点中，可以先从一个县做起，给投资者一个长期发展的空间，一个较好的预期。

    服务对象的弱势群体性与贷款额度的微小性。农户和中小企业是经济发展中的弱势群体，其信贷融资难一直是不争的事实。正是基于这一点，管理部门将小额贷款公司界定为在许可的区域内为农民、城镇居民、个体经营者和微小企业提供金融服务的“产权明晰、自主经营、自担风险、自我发展”的小额贷款公司，并规定了“三农”贷款占总贷款余额的最小比例（见表3）。《平遥县开展小额信贷试点实施方案》还规定，小额贷款公司的贷款对象以“三农”为主，重点以从事种植业、养殖业、林果业、农副产品加工业、农村流通业、农村中介服务和其他农村社会事业的生产者和经营者为贷款对象，向有特色、有潜力的产业和龙头企业倾斜。“三农”贷款比例不得低于70%。

    由于小额贷款公司面对的农户和中小企业分布分散，其经营活动中面临的经营风险和市场风险都较大，因此，需要特别注意防范风险。在贷款活动过程中，贷款集中度不能太高。从制度设计方面考虑，就是要控制单笔贷款的规模。贵州江口小额贷款公司规定，单笔贷款规模不得超过全部资本金总额的2％；内蒙东胜小额贷款公司的单笔贷款规模不得超过全部资本金总额的5％。平遥小额贷款公司单户贷款金额最多不得超过10万元，其中5万元以下农户贷款的比例不得低于70%。

    带来四大创新

    “只贷不存”小额贷款机构的产生，符合中央政府农村金融机构多元化发展的要求，同时，也带来了中国农村金融业在多方面的创新。

    农村金融市场创新与农村金融组织制度创新。在中国农村金融领域，就所有制结构而言，正规金融机构主要包括国有（农业银行、农业发展银行）、股份制（农村商业银行、农村合作银行——名义上的股份合作制、农村信用社——名义上的合作制）两种类型，非正规金融组织主要包括以私人产权为基础的互助性质的社区发展基金、社区资金互助合作社。“只贷不存”小额贷款机构是纯粹私营性正规准金融组织，是介于正规金融机构与非正规金融组织之间的中间体，是一种新的农村金融组织资源。

    农村金融市场发展的创新。近年来，随着金融体制改革的逐步深入，国有商业银行出于提高规模效益等方面的考虑，大规模撤并县域范围内的分支机构，特别是撤并传统农区和中西部地区农村的分支机构，导致这些地区正规金融供给不足，没有法律地位的非正规金融形式日益活跃，放松市场管制、为民间资本寻找出路以及培育多元化农村金融市场主体的呼声日益高涨。“只贷不存”小额贷款机构的问世，无疑是农村金融市场真正开放的第一步。“只贷不存”小额贷款机构试点，实际是民间资本的阳光工程。

    对传统非政府（NGO）小额信贷的创新。NGO小额信贷活动注重农户的参与和农户自我发展能力的培育，同时还注重社区公共资产的创造，其贴近农户，制度优势突出。但它也具有明显的制度缺陷，就是产权不清、以项目方式推进而没有可以持续发展的组织。

   “只贷不存”小额贷款机构的发展，除了具有NGO小额贷款活动的制度优势以外，其资金不构成发展的约束，无论资金数额大、数额小均可以生存，更多地利用了本地知识（Local Knowledge）来发展小额信贷——本土化，并具有明晰的产权关系，是对NGO小额信贷运作中的产权安排上的重要改进，且其财务自求平衡，投资人自担风险，并从机构建设开始，更具有可持续发展的基础。

    同时，“只贷不存”小额贷款机构发展到一定规模后，如果符合金融市场准入条件，可能获得监管部门的金融业务许可。这是NGO小额信贷活动所不具备的发展通道。

    对正规金融制度的创新。民间资本阳光化最重要的意义，在于打破农村金融领域的垄断供给，引入了竞争机制，但要形成一个与政府多年呵护、有全套金融业务的农信社充分竞争的格局，农村小额贷款机构还有一个相当长的发展过程。同时，“只贷不存”机构纯粹由私人资本构成，贷款决策、操作机制和资金效益和农信社完全不同，所有权与收益权统一，市场化和公司化运作是其最大特点，对农信社将形成一定的竞争压力，有利于正规金融机构改善金融服务和内部经营机制。另外，其对传统意义上的民间融资行为也将形成冲击，因为市场空间变小了；对高利贷行为更将是一种打击，因为市场供给增多了。

    四个方面待完善

    市场准入制度。对于“只贷不存”小额贷款市场，设置一定的准入门栏，要求一定的最低资本金是必要的，但目前小额贷款公司试点过程中，四川广元、贵州江口、内蒙东胜小额贷款机构试点的注册资本金最低要求均是1000万元人民币，山西平遥要求是1500万元人民币，门栏仍然太高。只要严格监管，控制其资金来源渠道，防止其吸收存款，准入门栏可以进一步放低，以便更多愿意阳光化经营的民间金融活动均可以合法地“只贷不存”。

    防范发展中的风险。在运作机制上，虽然小额贷款机构均设计了一定的风险防范机制，防止大额贷款，保证足够的资本充足率（8%），设置了不良贷款警戒线（不良贷款超过一定比例如10%时停止办理委托贷款业务），实施抵押担保，提取风险准备金（见表4）等措施，同时还设立了风险担保基金，以发起人自有资金的10%、委托贷款人委托资金的6%作为风险担保基金，用于委托资金和其他负债资金的担保。但是，正规金融机构贷款业务发展的经验表明，在贷款发放的操作过程中，贷款额度趋大冲动很难避免，因此，加强贷款规模控制的内控机制建设势在必行。同时，农户和中小企业自身防范风险的能力较弱，抵御自然风险和市场风险实力不足，因此，需要与保险、抵押担保等机制结合运作。

    资金来源短缺的问题。尽管已有的“只贷不存”小额贷款机构注册资本数额不小，但其资金来源渠道的确定性和有限性，最终必然导致其资金来源短缺。为此，可以考虑其股东结构多元化，以采取多种形式扩大股本金来源，增强“只贷不存”机构的“贷”力。试点中股东人数不超过5个的限制是难以理解的。从资本来源看，小额贷款公司是股份公司式的机构，《公司法》里也没有关于股份公司里股东人数的限制，即使是有限责任公司，股东数也可以高达50人。要把商业性的投资吸引到贫困的农村地区去，就要如同吸引外资一样，在贫困地区和西部地区应给出更为优惠的条件。

    同时，应该在有条件的情况下，允许“只贷不存”机构吸收国外机构的资金、各种捐赠资金、政府扶持资金、人民银行再贷款，使其成为政府财政资金支农、人民银行再贷款支农的新的承贷主体，开辟和扩大支农渠道。

    另外，可以探讨正规金融机构如国家开发银行、农业发展银行、国有商业银行甚至是保险资金管理者等成为“只贷不存”机构资金批发商的可能性。

    配套鼓励政策。比如试点初期，政府可在税收方面给予适当优惠，特别是在贫困地区。一切商业性资本的进入是以能够实现财务和商业上的可持续发展为前提的，而在较多贫困地区如果没有政策优惠这一要求是难以实现的。而且，贫困地区对公益性小额贷款机构进入的条件应该更宽松一些。

 

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