建设新农村的所有难点集中在农业大县

县级政府在财政上是最苦的，农业大县尤其如此。目前约有70%的县财政是赤字，全国平均每个县财政赤字一亿元，赤字总量占这些地方财政收入总量近80%。县级政府权力和义务不对称，财权上收，事权下放，资金力量减弱，义务教育补贴、安全生产等义务压力不断增大。生产力不发达、农民增收困难、城乡差距拉大、就业率低等矛盾在县一级尤其农业大县表现得最突出，农业大县集中了建设社会主义新农村和全面建设小康社会的所有难点。

目前，县域发展要素被四大“抽水机”抽走。一是土地“抽水机”，中心城市和大量开发区圈占土地，造成农民失地、失业、失利的情况严重。二是产业“抽水机”，农产品加工增值的部分主要在城市里完成，县域经济的农业产业化只留下初级环节。三是补贴“抽水机”，中央对农民的各种补贴，由于层层截留，往往不能真正发到农民手里。四是信贷“抽水机”，四大国有商业银行在县域地区的分支机构基本上只存不贷，抽走农村现金，把农民的资金都拿到城市搞建设。

现行的粮食风险基金制度使得农业地区陷入“产粮越多则财政负担越重”、“贡献越大则义务越多”的不利境地。从表面上看，粮食主产区地方政府可以从这一政策中多得到中央的风险基金补贴，但是得到的补贴越多，地方政府配套的基金越要跟着升级，有些粮食主产区的风险基金配套额已经占其当年财政收入的10%至20%，“粮食大县”无不成了“财政穷县”。

目前国家对农业县和非农业县及大中城市的政策相同，但农业县的负担更重。农业县肩负了面向三农，服务三农，保证粮食安全的重任。应该考虑到这类县的困难，给予他们一些不同于非农业地区和大中城市的财政税收优惠政策，加大金融支持力度。如果向农业大县倾斜的政策转变不够大，就会形成差距继续扩大甚至加速的趋势。差距不可能在原有政策不调整、不转变的情况下出现缩小性变化。近几年国家在三农方面采取了一系列有力度的支持性措施，起到了延缓差距扩大进程的作用，但是遏制区域差距扩大趋势的政策力度还不够，农业大县经济发展困难的矛盾会越来越突出。

农业大县在粮食生产、生态建设等方面对国家贡献很大，那些能给予东部较发达地区的特区、开发区、外商投资企业和下岗工人再就业等所提供的各种优惠政策，更应向农业大县提供。现在，农业大县急需一些“发展性支持”的“硬政策”，急需有关的财税政策改革更配套、更到位，有关政策和机制的“含金量”需要加大。

可考虑由中央财政向粮食主销区政府根据其辖区内耕地占用数量收取补偿金，再根据粮食主产区调出粮食的数量，通过转移支付手段，对粮食主产区予以补贴。同时，作为配套政策，要求粮食主销区政府以较高税率向企业征收耕地占用税，以增加东部企业的用地成本，促使东部产业向中西部农业地区转移。

要加大中央财政向农业大县转移支付的力度，增加交通、水利等重大基础设施建设和教育、科技、卫生等公共服务的投入，对前一时期集资办教育、修路和农村基础设施等公共服务项目建设而出现的县乡政府欠债予以免除；对低于标准财力的县(市)，应减免其公益性国债项目和贫困地区国债项目的转贷资金，帮助基层政府增加公共产品和公共服务的供给，缓解公共产品和公共服务严重短缺的局面。加大劳动力培训投资，将目前农村劳动力培训投资由贫困地区扩展到农业大县，尽快提高这些地区的劳动力素质。

农产品加工被称为“1.5产业”，介于工业与农业之间，其中大有文章可做。一些地方动不动就提出“工业强县”的口号，却忽略了自身的农业优势，这是一个误区。

 

（作者系中国社会科学院欠发达经济研究中心主任）

 

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