实行乡镇统计工作垂直管理势在必行

    统计是进行科学决策和宏观管理的基础工作，是各级政府指导经济发展和社会管理的重要手段。统计工作已经越来越重要，各级政府也越来越重视。但是统计工作却是越来越难做好。目前，统计基层基础建设还存在诸多问题：一是统计管理体制不顺，统计监督乏力；二是统计经费缺乏；三是基层统计队伍人员不足，特别是乡镇统计力量过于薄弱且不稳定；四是社会配合程度低等等。在这些问题当中，笔者认为关键要解决的是统计“网络”建设问题，也就是基层统计队伍建设问题，这是当前必须要认真研究和解决的问题。

    一、目前乡镇统计工作的现状

    目前，我国现行的统计“网络”体系是由政府统计、部门统计、乡镇统计及事业企业单位统计四块构成。政府统计是指中央、省、市州、县几级政府统计工作部门组成的统计专设机构，统称统计局。这一块起领导和指导作用，很正规。部门统计是指政府各级职能部门专设的统计本部门业务开展情况的机构，负责本部门的统计汇总上报业务工作，这一块也发挥了统计相应的作用。企事业单位统计是指企业或事业单位根据工作需要上报相关的统计业务工作而设立的统计岗位，这一块也随着市场经济的日益完善、管理的不断加强，统计业务素质也不断在提高。乡镇统计是指乡镇政府设立的一级综合统计业务部门，它是一个乡镇所有部门、企业、村组的最基层和原始的起报点，因此乡镇统计工作是最基层最基础的工作，涉及面广、综合性强、协调难度大。目前，乡镇统计工作却是四块统计网络中力量最薄弱、任务最繁重、变动最频繁、意识最淡薄、数据最随意、条件最简陋的。具体体现在：

    1、力量最薄弱。我省现有一个乡镇人口大至为5000—50000人，而乡镇统计站普遍是1人，而且都是兼职统计员，还要承揽乡镇的办公室、经管、财税等任务。比如：资兴市还没有设立专门的乡镇统计站，有的虽有牌子，但未经编委登记同意。虽然每个乡镇都有兼职统计员但没有一个专职统计员，且兼职少的也有二三项工作，还要驻村组和联系项目。

    2、任务最繁重。乡镇统计站要承担农业、工业、投资、小康等专业统计报表；还要负责辖区内企业、村组、部门的统计业务培训和督促工作。“上面千条线，下面一根针”，不管什么专业，不管什么数字都是乡镇一个统计员上报，造成乡镇统计员参差不齐的素质和日益精密的统计报表两者形成越来越大的“剪刀差”。而且统计员往往做了这些工作还被乡镇领导误认为是副业是兼职的工作，他们认为乡镇统计员的主业是办公室、经营管理工作，这才是统计员的本职工作，这样就形成了“倒挂”。致使乡镇统计员也没有很多心思从事统计业务，应付报表了事，不会去学习和钻研业务，也没有时间和心思去研究统计。

    3、变动最频繁。乡镇统计员被乡镇领导误认为是兼职人员，所以，统计人员很难固定，造成乡镇统计人员能连续从事统计工作两年的很少。资兴市28个乡镇（办事处）连续从事统计工作两年的只有7名，占24％。乡镇统计员反映，刚刚熟悉业务就又要被安排从事其它工作。今年资兴市有一个乡在头五个月就更换统计员4人，最近又要更换，那么一年之内该乡至少更换5名统计员。一年内换2-3名统计员的乡镇还很多。

    4、数据最随意。随着对乡镇领导政绩考核的日益重视，乡镇领导一般会在年中和年终则会对统计报表和统计数据分外关注，想方设法打探、对比考核排名情况，乡镇统计员则不得不遵从乡镇领导的意思，乡镇统计报表数字于是成了可随意调整的“橡皮数字”，要多少有多少，盲目攀比，县市区统计局由于工作繁忙，也不能对各乡镇一一检查，导致一些数据失真。

    5、意识最淡薄。乡镇统计因为也属于政府统计的一个组成部门，按现行《统计法》规定即使在统计执法中发现了严重的问题也不能给予经济处罚，只能批评教育。同时，县市区统计局既不能管乡镇统计站的人，也不能管其经费，造成乡镇统计人员统计意识和统计法制意识最为谈薄，虚报、瞒报、退报、缺报、拒报现象时有发生。从事乡镇统计工作的环境也不宽松，具体体现是领导不重视、村组不支持、企业不配合、群众不理解。“怕露富，怕交税，怕上交”的心理在乡镇基层统计中普遍感到是老大难问题，乡镇统计环境的不宽松，加之庞大的工作量，迫使乡镇统计人员也只能是“统计加估计”。

    6、条件最简陋。部门统计、企事业单位统计及县市政府统计这三块应该说随着《统计法》的不断宣传贯彻落实，统计工作条件和环境是大为改善和加强了，而且随着信息时代的到来基本上都实现微机操作或联网直报，连小型企业一般也能做到会计人员兼任统计员上报报表。但乡镇统计站则一无章子、二无房子、三无牌子、四无机子，即使有房子、牌子等也是临时应付检查或跟统计员兼职的工作连为一体，极少有专房专机。统计台帐、统计档案，则一般是谁搞统计谁保管，经常出现人员变换则资料变动的情况。目前，乡镇统计站的电脑一般来自办公室、计生办、综治办等，资兴市还没有一台专门统计站使用的电脑，尽管全市农业报表实现了联网直报，一般用的是乡镇政府办公室的微机上报的，遇到繁忙时则只能让步。

    要解决乡镇统计工作以上“六最问题”，笔者认为唯有实行乡镇统计工作垂直管理才能根本改变这一状况。毛主席曾说过政治路线确定以后，干部就是决定因素。只有管住乡镇统计站的人，随后就可管住乡镇统计站的事、财、物，才能根本搞好乡镇统计工作。吉林省委、省政府和国家统计局在吉林省试点，吉林全省统计系统都收编实行垂直管理，从省、州、市、县、乡镇四级都是垂直管理。从网上得到的信息，还有北京、新疆、辽宁等省、市都在积极改革和试点，对乡镇或县市的统计工作实行垂直管理，这已经成为一个方向和改革的趋势。

    二、对乡镇实行统计工作垂直管理的四大好处

    （一）制止数据盲目攀比。改变过去统计数据由乡镇领导随意定夺的局面，可以客观、公正地反映当地的真实情况。实行垂管后，乡镇统计员则成为县市区统计局直管的一员，必须对上级负责、对历史负责、对自己负责。可以排除当地的行政干预和人为干扰。能确保数据来源可靠，抵制竞相虚报、刻意瞒报的现象。从资兴市的情况来分析，经管、国土、劳动在近几年收编后，基层工作人员责任心增强、素质大大提高。

    （二）制止人员经常变动。实行垂管、人员收编、岗位定编，乡镇政府无权对统计人员随意更换，对稳定统计队伍、提高统计人员素质大有裨益。垂直管理后统计人员实行双重管理，乡镇统计人员的组织关系在当地，工资关系由财政划拨到当地，人事关系由县（市、区）统计局管理，乡镇可以提出进退流转意见，但主动权掌握在上级统计主管部门手中，可以制约人员经常变动，有利于队伍稳定和提高统计业务水平。

    （三）制约培训不断现象。目前，乡镇统计员的频繁变动，“新人辈出”，迫使县（市、区）政府统计部门不得不每年花费大量的人力、物力、财力来培训新手，而且培训还不能集中进行，因为换人没有规律。资兴市为了加强乡镇统计队伍力量，提高人员素质，特意出台《关于统计人员跟班学习的计划》，规定每季的最后2周各专业召集乡镇统计员分批到市统计局跟班培训，既讲报表又讲基本原理，可是培训不久又要调动或轮换岗位。实行垂管后就可以制约这些问题，这样可以腾出更多时间给统计部门从事专业统计工作。

    （四）制衡管事不如管人。现在省、市对统计工作很重视，对乡镇统计工作也引起关注，但往往都只是从加强基层统计制度建设、硬件建设入手，如省市不惜代价给每个乡镇配备电脑或集中培训乡镇统计人员或要求乡镇统计站制度上墙等等，但这从根本上不可能改变乡镇统计的“六最”问题，即使配备了电脑也有可能给乡镇挪作它用，因为没有谁来保管它。即使培训了统计员也搞不了多久又来了新手。所以，关键是给钱给物不如管人，只有充分调动了乡镇统计员的积极性，发挥了人的主观能动作用，才能把乡镇统计工作搞得更好。

    仅仅对乡镇统计这一级实行垂直管理，而相对上级政府象省、市（州）、县（市、区）统计机构没有垂管，其难度可想而知。大凡机构改革，往往是从上至下，上面定好框框，下面一级一级套下来，到了乡镇这一层次，不动也不行。就如吉林省全省统计垂直管理改革一样，它们这么大的力度、这么硬的措施、这么强的纪律，到今年还要实行每季度调度一次，确保市州、县（市、区）、乡镇等基层政府统计机构改革到位。所以，在湖南、郴州、资兴这么一个全省没有先例、垂管没有先河的地方，乡镇基层政府率先搞统计改革试点，确实需要很大的勇气。一是要部门政策支持。主要是保证编制，关键是增加乡镇统计编制。二是要各级领导关心。统计垂管改革不搞维持现状也行，但这不是湖南统计人的理念。湖南人敢为人先，在全国目前只有吉林、北京、新疆等少数省市在改革的情况下，湖南省也应该改革，迟改不如早改。尤其是湖南省统计局新的领导班子魄力很大、动作很多，省委、省政府领导也很关心统计工作。如果全省全面推开确有难度，也可以在郴州、资兴等部分市（县）、乡镇推行。三是要各级政府重视。既然垂直管理是趋势，是好事，就需要各级政府的支持和参与。如果一个省全面改革有难度，那么可以一个市（州）先行，一个市（州）改革有难度，可以一个县（市、区）先行。只要一个县（市、区）率先对乡镇统计站实行垂直管理，那么也是对这项改革的贡献。四是要统计部门努力。实行统计部门垂直管理最大的受益者是统计部门本身，这勿用质疑。统计部门要把这项改革当作一件大事来抓，上下齐呼吁、左右共努力，慢干不如快干。目前，全国统计体制改革方兴未艾，各地都成立调查队和同级的统计局分家，这是一件好事，但如果统计局本身连最基层的乡镇统计站基础都不打牢，不实行垂直管理，则“基础不牢、地动山摇”，那么，靠一级一级数据汇总上去的这种统计体制和统计数据就可想而知。

    三、对乡镇统计工作垂直管理存在的“五怕”现象

    笔者在同县市区统计部门负责人的交谈中了解到，大家都对乡镇统计工作实行垂直管理心有所往，但也心存疑虑。

    一怕经费难保障。怕收编后乡镇统计员的福利待遇工资找县（市、区）统计局来要，怕家大业大，还不如维持现状省心。这部分人实际上是不了解工资待遇是由县（市、区）财政转移支付后仍放在乡镇统发，县（市、区）统计局不用操心的，就如经管、国土、劳动、农技等一样，收编前后主管局和乡镇工作人员没有太多的经济交往。不存在主管局在逢年过节给基层人员发福利待遇的问题，更不存在给他们发工资的问题。同时，乡镇统计员在乡上还要兼管或服从乡上的其它工作安排，乡上按惯例也会给乡镇统计员增加或改善福利待遇，就象给经管、农技等乡镇干部人员一样。收编后，乡镇统计员实行的是双重管理，县（市、区）统计局只管其人事关系和统计业务，乡镇同样还要管其组织关系、日常工作关系等。实行垂直管理，等于多了一个人给乡镇做事，又不增加乡镇政府的负担，乡镇政府都很乐意，都会大力支持。资兴市28个乡镇（办事处）就已经有23个乡镇政府向市统计局申请增加编制实行统计工作垂直管理，可见乡镇对统计工作垂管的积极性是很高的。

    二怕编制难落实。要实行垂管首先要解决编制，实行收编、定编。编制和机构级别在当前虽是冻结的，但只要省、市（州）、县（市、区）统计局与相应的编制机构进行协商，在各级政府的支持和帮助下肯定会有办法解决的。各级政府的重视、各级统计部门的努力、各级编办的支持是关键，不解决这个问题，垂管也是一句空话。

    三怕人才难启用。认为垂管后统计系统的人才难交流，干部难提拔，尤其是乡镇统计站人员难提拔重用。这个担心纯属多余。首先如果县级以上统计部门垂直管理后干部交流提拔的力度会更大，毕竟是一个部门和系统内的事情了，那肯定会加快步伐的。其次，对于乡镇统计员垂管后交流的力度也会加快，因为他们已属于县（市、区）统计局和人事局共同管理的干部，统计局党组考察后认为可以交流则可交流。大乡到小乡，穷乡到富乡，偏远的地方到发达的地方等等都可以加快流动。至于提拔和解决党团组织关系则“只要是金子，到处可以发光”。何况担任乡镇统计员的人目前大都为乡镇政府主办秘书或经管员或财税所工作人员等一些重要的工作和岗位，实行收编后乡镇政府也会安排一些重要的岗位和事情给统计员去兼管，那么，乡镇统计员面临提拔的机遇会更多一些。

    四怕人员难管理。一些同志认为人员多了、队伍大了、费用涨了，难以管理不如维持目前的局面。同时认为垂管改革对现有状况的稳定不利，既要考试、还要考察，目前的这一批乡镇统计员已经熟悉业务今后如何改革等等面临一系列的问题，对这些问题和困难他们认为多一事不如少一事。这是一种典型的“不作为”，长痛不如短痛。前面说过，不管住人，就很难管好事，统计基层基础工作永远上不了台阶。所以，各级统计系统当务之急不是去培训多少乡镇统计员，不是去配多少电脑给乡镇，不是要求乡镇统计站如何加强硬件建设，而是尽快将乡镇统计站实行垂直管理。

    五怕关系难协调。认为实行垂管后，县（市、区）以上统计部门将增加事务和职能，不能集中精力去从事统计工作。而且还将与编制、人事、财政、组织、公安、计生、宣传等各个部门衔接协调，这不是统计部门的强项，担心管不好人管不好事，难以协调关系。笔者认为这也纯属多余担心，统计部门既是政府职能部门，也是一个业务性强的综合管理部门，所以统计部门应该立足长远，跳出纯业务部门的老观念、老思想，积极融入到各部门的关系协调之中去，这样不但能搞好垂直管理，壮大统计局自身实力，树立统计系统的形象和权威，还能对统计业务和统计数字的“公信度、美誉度、知晓度”大大加强，使统计真正能搞大综合、出大主意、谋大战略、抓大管理。

    四、实行乡镇统计工作垂直管理的四个步骤

    解决了“五怕”问题，那么怎样才能抓好乡镇统计工作垂直管理呢？ 

    第一步：学习取经。在目前冻结编制的情况下，省、市（州）、县（市、区）统计局要坚定信心、作好汇报、努力争取，引起省、市（州）、县（市、区）政府的重视、准许及编制部门的配合后即可拿出整体方案和实施细则。在适当的时候可以组织统计部门、编制部门的领导赴吉林、北京等省市学习考察取经，学习一些先进的经验和现成的做法供我们借鉴和参考，写出考察报告和实施方案。

    第二步：争取编制。争取编制是关键，是实行垂直管理能否成功的基础性工作。笔者认为，要解决编制的问题，可以几条腿走路，一是增编、二是合编、三是切块、四是解决重点，分批到位。以上四条渠道完全可以解决编制的“瓶颈”问题。一是增加编制。由省政府协调，省统计局争取，省编办同意在全省约2660个乡镇增加约2660名乡镇统计员编制。如全省统一有困难，可由省政府、省统计局、省编办下文由各县（市、区）政府解决增加各自县（市、区）所辖乡镇的编制，或者明确在部分市（州）的县（市、区）进行增编也可，然后逐步全省推广。再不然也可明确指定有意向的县市区和积极性高的县市区进行试点，由省统计局、省编办增加编制，协调好县市区政府的关系后进行改革试点。二是合成编制。笔者认为可以同省编办协调好，与乡镇经管或劳动的编制进行合并，统称为经管统计或劳动统计编制等。现有的经管和劳动编制人员在乡上一方面和统计业务极其相似，实际上他们也在从事统计工作；另一方面这两块也没有什么大的工作量，与其在不饱和的情况下工作不如与统计合并，实行两家直接管理、两家协商管理，即统计局和劳动局共管或统计局与经管局共管。这样既不增加编制压力，又解决了统计垂直管理的需要。增加的只是与经管局、劳动局的共同管理或协调的难度，以及增加经管员或劳动员的工作任务、压力等。但合编后笔者认为无论是经管员还是劳动员都是完全能胜任和搞好统计工作的，也不存在什么工作量超负荷的问题。三是切块编制。随着农村税费改革的完成，有些乡镇原有部门的职能在弱化，如财税所在取消农业税后，财税所原有的每个乡镇3-4名编制显然过剩，人足过多。统计系统可以向省编办建议，将财税所的编制统一切块一名给统计站，这样既不增加编制也达到了垂管目的，又给财税系统分流人员作好了准备。四是解决重点，分批到位。可以对一些重点乡镇、经济总量大的乡镇采取以上三种办法或增编或合编或切块解决垂管问题，对其它的乡镇则分步实施，分批到位或长久维持现状也可。总之，增加编制的办法应该是很多的，关键是统计系统的主观能动性要发挥出来，各级政府支持统计工作改革的决心要体现出来。

    第三步：考察录用。一旦确定编制就按实施方案的要求进行考试考察。如属增编则重新招聘，如属合编则按统计局的要求重新考察，大部分可兼管录用，个别不能胜任的劳动或经管员则缓任命，培训考试合格后再行录用，如属切块的则也要重新考察录用。

    第四步：培训上岗。经过考试考察之后，确定人员办理有关人事、财务、组织、劳动、保险等手续正式上岗。然后由县（市、区）统计局组织统一的上岗培训，对乡镇统计站进行建章立制，挂牌刻章正式营业。

    经过以上四步曲，乡镇统计工作垂直管理即大功告成。

    乡镇统计工作垂直管理是一种趋势，是改革的方向，势在必行。关键是各级政府的重视，各级统计部门的努力，事在人为。笔者相信乡镇统计工作垂直管理不久的将来一定会在湖南、在郴州开创新的局面。

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