关于编制部门预算的思考
|
来源：网友投稿
实施部门预算是我国财政支出管理方式改革的重要内容，也符合社会主义市场经济条件下预算编制改革的方向，对于完整反映政府活动的范围，提高政府通过预算实施公共政策的能力，优化地区公共资源配置，增强政府的宏观调控能力，具有十分重要作用。通过建立编制、执行、监督相互分离、相互制约的预算管理新模式，提高了公共资源配置效率和财政资金使用效益，但离公共财政框架下标准的预算编制要求还有较大差距，还有一些问题需要进一步深入调研加以解决。
一、部门预算编制的难点
一是认识不足，增大了部门预算编制的难度。部门预算编制就是将各部门单位的所有收入纳入预算范围，真正解决过去在财政性资金分配和预算编制过程中存在预算内外“两张皮”的弊端，彻底打破了创收收入“部门所有”、“谁收谁用”的旧模式。这必然要触及各单位、各部门的经济利益，自然会引起一些部门单位的抵触情绪，从根本上影响了部门预算的编制。
二是收支定额标准体系不健全。由于目前行政事业单位财务开支标准制度的相对滞后，使得大部分单位在执行过程中“超标”普遍存在，一些项目支出既缺乏可行性论证，又缺乏事中和事后的监控，加上资源调查核实基础数据不够准确真实，无法正确反映各部门正常消耗的实际水平，难以形成科学合理的经常性支出的定额标准，增大了建立科学合理的预算定额标准的可操作难度，很难形成科学、公平、合理的收支定额体系。
三是尚未从根本上解决预算内外资金“两张皮”的弊端。目前，在财政性资金分配过程中仍存在预算内外资金平行线现象，预算的编制仍侧重于预算内资金的分配，对预算外资金、政府性基金仍采用比较松散的核定办法，表面上虽然引入综合预算编制方式，单位的收入看似纳入了预算管理或财政代管，但实际上未对部门所有的财力进行“捆绑式”综合考虑，统筹安排，使收入从另一个渠道又流向了原预算单位，虚增收入基数，不能形成可调控的实实在在的财力。
四是没有真正实现单位收入所有权归国家、支配权归政府、管理权归财政的目标。各预算单位之间，由于其工作性质不同，收罚职能也存在很大差别，势必造成单位之间预算外收入差距悬殊过大，由于部门预算的编制没有彻底改变单位的利益分配格局，固化了单位的既得利益，因而部门之间支出水平苦乐不均、个人收入差距悬殊的现象仍然存在。
五是预算编制仍显粗糙。从目前来看，由于县乡财政部门财力安排工资性以外的支出寥寥无几，再加上不确定因素增多，因而预算编制的时间往往集中于本年度的1至2月份，在短短的两个月时间内匆匆完成论证、审核、汇总、分析等诸多编制环节，根本达不到“两上两下”的要求，最终还是形成预算编制粗放、预算执行偏离财政监督的局面。
六是财政缺位现象尚未解决。由于县乡财政部门大多数是典型的“吃饭财政”，拿不出更多的财力发展一些应由财政负担的公共事业，该保的支出项目亦难以保障。
二、突破部门预算编制难点的思考
一是围绕“一个中心”。实行预算编制、执行、监督三分离，要紧紧围绕财政预算管理体制改革的这一中心，有助于各司其职、各负其责、相互监督，确保财政性资金完整无损，提高财政性资金使用效益。各预算编制部门要集中做好统一预算编制政策标准，审核、编制、研究、确定各部门预算方案；财政部门要把握资金投向关口，确保单位资金不偏离预算轨道，逐步建立预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制，形成财政部门编、管、查的有序制衡。
二是抓住“两个重点”。一是重新界定财政资金供给范围，按照建立公共财政框架要求，着力解决财政越位与缺位的问题。财政资金的使用必须体现政府在市场经济体制下的活动和方向，逐步缩小财政资金包揽项目范围，加大对公共建设项目投资力度，实现财政资金的有所为、有所不为。主要做好“五个一”，即：保一块，即保公教人员、离退休、遗属、城乡低保人群、民政优抚对象等工资和补贴补助的发放，公务员津补贴和事业单位改革性补助的兑付，基层政权机关正常运转所需经费的保障；减一块，即对行政事业单位严格按照“三定”方案分类控编，加大工资年审，削减超编人员、混岗人员、借用人员、临时人员人员经费；统一块，即把单位的所有资金统统纳入财政管理，统筹安排，统一使用，充分发挥预算外资金使用效益。压一块，即坚持勤俭理财、厉行节约的方针，降低行政成本，大力压缩部门非重点类会议，杜绝超标改善办公条件等一般性支出，遏制巧立名目发放津贴补助和居高不下的接待费、电话费、车辆修理费等消费性支出。调一块，即加大从城市建设维护费、罚没收入等专项收入中调剂部门预算支出盘子的力度，缓解预算内经费安排不足，正确处理部门之间财力分配苦乐不均问题。
第二个重点是以财政资金分配的公正、透明、规范为目的，制定科学合理的基本支出预算定额体系，坚持“两条原则”：一是实事求是，保证国家行政机关行使职能的人员配置与资金合理需求的原则。预算支出定额要体现部门、行业特点，解决支出管理中挤占、挪用、转嫁支出负担，套取财政资金等不良问题，逐步建立起部门分类准确、档案划分相当、支出水平趋同、收支项目详尽、定额量化科学的支出标准体系。二是兼顾需要与可能、量力而行的原则。在编制支出预算时，要结合各部门承担的职能职责、政策性因素和管理性因素，对人员支出、日常公用支出和个人补助三部分实事求是核定，避免单位出现苦乐不均、财力配置不平衡的现象。
三是处理好“三个关系”。首先要妥善处理好重点支出与一般支出关系，解决财政越位与缺位问题。在编制部门预算时，坚决杜绝政绩工程、形象工程支出，重点保障预算单位人员工资发放，保障县乡政权机关正常运转。其次，处理好维持性专项与发展性专项的关系，做为县乡财政，财力优先保障维持性专项支出，如体现教育“三增长一优先”的项目，按人口测算安排的科普及计划生育支出，县委、人大、政府、政协召开的一类、二类会议经费等其他重点项目资金。然后，根据各部门事业发展的总体要求，编制3至5年中长期项目备选规划，按部门资金要求及本级财力状况，区分轻重缓急，运用成本比较原则，对每个项目成本的效益情况做出深入细致的分析评估，确保预算资金选择最佳投资方案。第三，配合财政预算管理改革、国库集中支付制度改革和政府采购工作，逐步建立规范的财政投资绩效评价制度。最后，处理好吃饭与建设关系，充分发挥财政贴息、补贴杠杆作用，培植地方后续财源，增强地方财力后劲。
一、部门预算编制的难点
一是认识不足，增大了部门预算编制的难度。部门预算编制就是将各部门单位的所有收入纳入预算范围，真正解决过去在财政性资金分配和预算编制过程中存在预算内外“两张皮”的弊端，彻底打破了创收收入“部门所有”、“谁收谁用”的旧模式。这必然要触及各单位、各部门的经济利益，自然会引起一些部门单位的抵触情绪，从根本上影响了部门预算的编制。
二是收支定额标准体系不健全。由于目前行政事业单位财务开支标准制度的相对滞后，使得大部分单位在执行过程中“超标”普遍存在，一些项目支出既缺乏可行性论证，又缺乏事中和事后的监控，加上资源调查核实基础数据不够准确真实，无法正确反映各部门正常消耗的实际水平，难以形成科学合理的经常性支出的定额标准，增大了建立科学合理的预算定额标准的可操作难度，很难形成科学、公平、合理的收支定额体系。
三是尚未从根本上解决预算内外资金“两张皮”的弊端。目前，在财政性资金分配过程中仍存在预算内外资金平行线现象，预算的编制仍侧重于预算内资金的分配，对预算外资金、政府性基金仍采用比较松散的核定办法，表面上虽然引入综合预算编制方式，单位的收入看似纳入了预算管理或财政代管，但实际上未对部门所有的财力进行“捆绑式”综合考虑，统筹安排，使收入从另一个渠道又流向了原预算单位，虚增收入基数，不能形成可调控的实实在在的财力。
四是没有真正实现单位收入所有权归国家、支配权归政府、管理权归财政的目标。各预算单位之间，由于其工作性质不同，收罚职能也存在很大差别，势必造成单位之间预算外收入差距悬殊过大，由于部门预算的编制没有彻底改变单位的利益分配格局，固化了单位的既得利益，因而部门之间支出水平苦乐不均、个人收入差距悬殊的现象仍然存在。
五是预算编制仍显粗糙。从目前来看，由于县乡财政部门财力安排工资性以外的支出寥寥无几，再加上不确定因素增多，因而预算编制的时间往往集中于本年度的1至2月份，在短短的两个月时间内匆匆完成论证、审核、汇总、分析等诸多编制环节，根本达不到“两上两下”的要求，最终还是形成预算编制粗放、预算执行偏离财政监督的局面。
六是财政缺位现象尚未解决。由于县乡财政部门大多数是典型的“吃饭财政”，拿不出更多的财力发展一些应由财政负担的公共事业，该保的支出项目亦难以保障。
二、突破部门预算编制难点的思考
一是围绕“一个中心”。实行预算编制、执行、监督三分离，要紧紧围绕财政预算管理体制改革的这一中心，有助于各司其职、各负其责、相互监督，确保财政性资金完整无损，提高财政性资金使用效益。各预算编制部门要集中做好统一预算编制政策标准，审核、编制、研究、确定各部门预算方案；财政部门要把握资金投向关口，确保单位资金不偏离预算轨道，逐步建立预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制，形成财政部门编、管、查的有序制衡。
二是抓住“两个重点”。一是重新界定财政资金供给范围，按照建立公共财政框架要求，着力解决财政越位与缺位的问题。财政资金的使用必须体现政府在市场经济体制下的活动和方向，逐步缩小财政资金包揽项目范围，加大对公共建设项目投资力度，实现财政资金的有所为、有所不为。主要做好“五个一”，即：保一块，即保公教人员、离退休、遗属、城乡低保人群、民政优抚对象等工资和补贴补助的发放，公务员津补贴和事业单位改革性补助的兑付，基层政权机关正常运转所需经费的保障；减一块，即对行政事业单位严格按照“三定”方案分类控编，加大工资年审，削减超编人员、混岗人员、借用人员、临时人员人员经费；统一块，即把单位的所有资金统统纳入财政管理，统筹安排，统一使用，充分发挥预算外资金使用效益。压一块，即坚持勤俭理财、厉行节约的方针，降低行政成本，大力压缩部门非重点类会议，杜绝超标改善办公条件等一般性支出，遏制巧立名目发放津贴补助和居高不下的接待费、电话费、车辆修理费等消费性支出。调一块，即加大从城市建设维护费、罚没收入等专项收入中调剂部门预算支出盘子的力度，缓解预算内经费安排不足，正确处理部门之间财力分配苦乐不均问题。
第二个重点是以财政资金分配的公正、透明、规范为目的，制定科学合理的基本支出预算定额体系，坚持“两条原则”：一是实事求是，保证国家行政机关行使职能的人员配置与资金合理需求的原则。预算支出定额要体现部门、行业特点，解决支出管理中挤占、挪用、转嫁支出负担，套取财政资金等不良问题，逐步建立起部门分类准确、档案划分相当、支出水平趋同、收支项目详尽、定额量化科学的支出标准体系。二是兼顾需要与可能、量力而行的原则。在编制支出预算时，要结合各部门承担的职能职责、政策性因素和管理性因素，对人员支出、日常公用支出和个人补助三部分实事求是核定，避免单位出现苦乐不均、财力配置不平衡的现象。
三是处理好“三个关系”。首先要妥善处理好重点支出与一般支出关系，解决财政越位与缺位问题。在编制部门预算时，坚决杜绝政绩工程、形象工程支出，重点保障预算单位人员工资发放，保障县乡政权机关正常运转。其次，处理好维持性专项与发展性专项的关系，做为县乡财政，财力优先保障维持性专项支出，如体现教育“三增长一优先”的项目，按人口测算安排的科普及计划生育支出，县委、人大、政府、政协召开的一类、二类会议经费等其他重点项目资金。然后，根据各部门事业发展的总体要求，编制3至5年中长期项目备选规划，按部门资金要求及本级财力状况，区分轻重缓急，运用成本比较原则，对每个项目成本的效益情况做出深入细致的分析评估，确保预算资金选择最佳投资方案。第三，配合财政预算管理改革、国库集中支付制度改革和政府采购工作，逐步建立规范的财政投资绩效评价制度。最后，处理好吃饭与建设关系，充分发挥财政贴息、补贴杠杆作用，培植地方后续财源，增强地方财力后劲。
上一篇：政务公开催生“阳光财政”
下一篇：如何做好村级财务管理的浅议