对我区建立新型农村计划生育保险制度的调研报告
根据自治区党委副书记、代主席王正伟和郑小明副主席的批示精神，我室会同自治区人口和计划生育委员会、中国人寿保险股份有限公司宁夏分公司（简称国寿宁夏分公司），就我区建立新型计划生育保险制度进行了专题调研，现将情况报告如下：
一、我区人口和计划生育工作现状和面临的风险
近年来,我区积极探索贫困落后地区计划生育工作的新路子，在全国率先实施了“少生快富”工程，大力开展“三无”“一无”创建工作，有效地降低了生育水平， 2006年全区人口自然增长率达10.69‰,计划生育率达85.02%，与2001年相比，人口自然增长率下降了1.02个千分点,计划生育率上升了2.02个百分点，几年来少生人口2万多人，为我区经济与社会和谐发展做出了积极贡献，这些成就得益于广大群众的理解和积极参与，饱含着农民群众为此付出的代价和牺牲。由于受现实条件的限制，以及相应社会保障机制的不完善等因素的影响，群众“成长无保、医病困难、老无所靠”的问题日渐突出,计划生育手术问题依然存在，乡、村计划生育干部意外伤害和重大疾病及养老问题困扰着基层的工作，构成了计划生育系统性风险，成为制约人口和计划生育工作的难点和重点问题。主要表现为：
（一）计划生育手术风险突出。根据我们对兴庆区、平罗、青铜峡、原州区、西吉、泾源、中宁七个县（市、区）21个村的196户农户调查（下同）结果来看，已婚妇女采取人流、引产、置环、结扎等节育措施，造成手术感染占0.5%,引发并发症和其他病症的占17.5%。在某县的一个乡调查时，基层干部反映，2006年10月至2007年3月，做结扎手术110例，反映腰痛等不适症的占40%；采取置环措施50多例，出现流血、腰痛等症状的有30多例，占60 %以上，取环的有6例。由于乡上只有一名技术人员，村级没有懂技术的人员，群众自己看病人均支出300多元。至于采取节育和绝育措施给群众造成的生育风险就更大，原州区基层干部反映，过去自治区推行打长效避孕针时，有400人使用，300人出现了问题；一个村的干部反映，有2名妇女过去采取皮埋措施，至今不能生育。计划生育手术风险使手术对象经受心理和生理双重痛苦，严重影响家庭生产生活，影响家庭和社会和谐。196户农户调查结果显示：由于计划生育手术引发病症的农户反映加大医疗支出的占28.3%、影响生产和外出务工的占45%,造成其它影响的占27%。相当一部分群众由于村级技术服务跟不上，用药无人指导，常常出现“能抗就拖，抗不了再忍”的现象，“小痛不医，大痛小看”十分普遍，部分困难群众甚至放弃治疗。一例手术出问题就会影响一村甚至一乡的计划生育工作，节育和绝育措施在一些乡村难以推进，给人口和计划生育工作留下了隐患。
（二）独生子女家庭和“少生快富”家庭风险凸现。独生子女家庭和“少生快富”家庭父母首先担心的是孩子夭折、重病和出现意外风险，万一孩子在成长中出现意外，幸福感和未来保障就大受影响，尤其是采取了绝育措施或父母已过生育期的家庭，面临的打击将是毁灭性的。原州区“少生快富”户6100户，家庭子女发生意外的有30户。泾源县在2006年前实施的2184例“少生快富”项目户中，出现一孩死亡的家庭有8户，一孩伤残和因重大疾病留有后遗症的家庭31户。其次担心自己出现意外伤亡、患重病或者死亡，对孩子造成难以衡量的成长和精神上打击。石嘴山市计划生育家庭除子女外其它成员的意外伤害136人。西吉县发生意外伤害的农村计划生育户1828户1904人，占计划生育总户数的7.9%，一些家庭陷入生活贫困、养老无着的状况。一部分带头计划生育的人已经陆续退出劳动年龄，受现实条件和子女致富能力等因素的限制，遇到了老有所养的实际困难，成为新的困难群体，政策的说服力和富民性大打折扣。
（三）计划生育基层干部困难和风险亟需解决。一是收入低，山区村级计生专干年均收入在1000元左右，川区年均收入在2000—4000元，年收入仅略高于当地农民人均纯收入。二是任务重，计生专干总结为“软政策（政策允许生三胎），硬数字（“少生快富”任务硬指标），压力大”，全年90%的时间都用于工作，没有时间从事农业生产，家庭无法照顾。三是患病多，风险高。泾源县曾因计划生育工作遭到攻击造成伤害的计生人员有8人，留有严重后遗症的有2人，下乡实施节育手术，由于意处事故造成伤残的有2人，一人下肢截肢，生活不能自理。西吉县计生干部发生意外伤害6人，有重大疾病2人；彭阳县发生意外伤害2人，患重大疾病12人。据对21名村计生干部的调查,村计生干部出现过意外伤害的占22%,患重大疾病占18%。
（四）基层政府化解风险压力大，人口与计划生育工作环境需进一步改善。由于没有建立起计划生育风险化解机制，基层政府和计生部门相当多的精力用于处理群众反映的问题，并为此也付出了巨额的经济补偿代价。原州区2006年因计划生育手术，群众到计生部门上访的就有100多人，县计生部门为此支付约20万元左右，至于乡（镇）通过生活救助等方式支出的费用远远超过计生部门。在调查中，一些乡镇反映，每年用于解决因计划生育群众反映问题支付的支出，少则5万元，多的达到10万元以上。
计划生育风险是在群众自愿的基础上，有政府推行计划生育而产生的。建立新型计划生育保险制度，防范化解计划生育风险是政府应尽的责任。
二、建立新型农村计划生育保险制度的基本思路
新型计划生育保险制度，是根据人口和计划生育工作的新形势，立足群众实行计划生育的风险和需求，运用保险机制，实行“政府主导、市场运作、严格监管、群众受益”的政策性保险制度，旨在帮助计划生育家庭解决意外伤害、健康及养老等风险保障保障问题，引导群众自觉实行计划生育。和过去的计划生育保险相比有以下不同的特点：
一是在政府引导上，将计划生育保险工作纳重要议事日程、发展规划、人口与计划生育目标管理考核体系之中，完善政策，健全制度，严格监管，建立调控有力、管理有效、政策完备、监管有力的计划生育保险体系和工作机制。
二是在投入上，新型计划生育保险是政府通过向保险公司购买公共产品和社会服务的方式，使保险机制和手段服务于人口和计划生育工作。资金筹措由各级政府、基层组织、个人共同负担，以政府为主，个人缴费与承受能力相适应。
三是在保障内容上，体现计划生育工作特点和难点。
四是在保障待遇上，激励群众自觉实行计划生育，为战胜各种计划生育风险提供必要的物质基础。
五是在管理体制上，实行统一领导、政事分开。保险公司按照市场规则，提供人口和计划生育公共管理和服务。
六是在群众受益上，牢固把握保本微利的政策性保险的根本原则，最大限度回报群众。
针对建立新型计划生育保险制度问题，我室会同人计生委、国寿宁夏分公司组成考察学习小组，对江西、河南工作情况进行了考察，考察结果表明：我区计划生育目前所面临的风险问题也是江西、河南省此前曾经所面临的问题，近年来两省通过建立新型计划生育保险制度，这些问题都得到了较好的解决（详见《对江西、河南建立学习新型农村计划生育保险制度的考察报告》）。一是促进了人口和计生工作难点问题的解决，江西省独生子女的领证率由2004年的1-2%提高到了2006年的50%；河南省开展的计划生育手术保险约159万人参保。二是有效地化解了群众实行计划生育风险，解决了群众后顾之忧。江西省到2006年11底，计划生育家庭爱心保险累计赔款支出达620万元，为计划生育家庭的子女健康成长筑起了一道安全屏障。河南省计划生育手术保险使手术并发症患者得到妥善治疗和经济补偿。三是推动了政府职能的转变，促进县域经济发展、和谐社会构建和新农村建设。四是稳定了基层计生干部队伍，改善了党群、干群关系，为人口和计划生育工作创造了良好的环境。实践证明：从群众需要出发，建立新型农村计划生育保险制度，构筑完善计划生育风险防范和化解的长效机制，引导群众自愿实行计划生育，是稳定和降低生育水平，推动经济发展，促进社会和谐，实现国家利益和群众利益有机统一的重要举措。
三、我区建立新型农村计划生育保险制度有一定的基础
（一）具有较好的工作基础。80年代末期，我区先后开办了独生子女少儿两全、母婴安康、计生手术、计生干部意外保险等业务、累计投保人数15.1万人次。1992年中宁县采取“县、乡各补足400元，个人出200元”办法，由民政局对50多名两女结扎户办理了养老保险。青铜峡市在1992和1993年，采取“乡上、村上和个人各拿一点，一次性交清费用”的办法，为271名农村独生子女、双女结扎户家庭办理了养老保险，现有2名投保人6年后即可受益。这些工作后来因各种原因陷于停顿，但在当时对促进人口与计划生育工作起到了积极作用。
近年来，各县适应计划生育的形势和群众需要，积极探索化解计划生育风险，解决群众后顾之忧的新途径。银川市金风区实施“养老保障工程”，优先将农村纯女户和不育户中的贫困家庭列为农村低保对象，已落实此类低保542户，发放低保费97.53万元；对患重大疾病的计划生育干部，乡（镇）政府给予1000元以下的经济补偿。西夏区对计生节育手术并发症而丧失劳动能力的人员、独生子女困难家庭及就业困难的计生户纳入农村社会救助体系。原州区对独生子女户和“少生快富”家庭子女出现意外伤亡给予0.6-1.5万元的医疗补助。彭阳县正在研究制定《纯女绝育户社会养老保险办理暂行办法》。中宁县将“少生快富”项目户的困难户纳入农村社会救助体系，在发放救济金时，子女按2人份计算。这些措施有力地促进了人口与计划生育工作。
(二)群众和基层计生干部要求通过政府补贴参加保险的愿望较为强烈。据对196户农民调查，愿意参加保险的户数占98.98%,其中，愿意参加家长保险的占8.21%, 参加子女保险的占20.51%，家长和子女共同参加的占70.25%。乡村计生专干愿意参加意外伤害保险的占94%,其中要求采取“政府补一点,个人出一点”方式参加的占94%。
（三）具有较键全的组织网络。农村计划生育系统经过多年建设，已经拥有一支较高素质的队伍，机构网络十分健全。国寿宁夏分公司在各县都有分支机构，在65个乡（镇）建有营销服务部，现提出了“乡乡都有服务部、村村都有代办员”的目标，服务网络正在逐步完善。两者紧密合作，实现资源互补、互惠互利，为计划生育工作提供保险服务。
（四）国寿宁夏分公司具有经办能力。一是具有较强的市场开拓能力，在全区占有较高的市场份额。2006年公司的保费收入达到6.68亿元，与2000年相比，增长2.04倍，份额占全区寿险市场的34.7%。二是经济实力雄厚，服务信誉良好，连续五年被总公司评为甲类三Ａ级公司。
四、建立新型农村计划生育保险制度要处理好以下关系
1、政府引导和群众自愿的关系。推行新型农村计划生育保险制度工作是一项涉及面广、政策性强、难度较大的工作，离不开政府的组织和推动。但群众是参与的主体，政府不得包办代替，层层下达任务，必须充分尊重群众的意愿，由群众自愿参加。
2、政府、企业和群众的关系。计划生育保险是由政府投入为主，人口计生部门履行职责，群众积极参与、保险公司市场化运作的政策性商业保险，群众受益、税收优惠、保本微利是其应有之义。保障群众利益和保障财政资金使用效益，参保率和赔付率是关键。保险公司要从服务于计划生育国策的大局出发，最大限度的让利于民；同时实行专账管理、专户运行，定期公布资金的收支使用情况，保证群众的知情权、参与权和监督权，接受有关部门监督。政策性保险应该享受税费优惠政策，有关部门要在最大的范围内尽可能给予优惠，保证有限的资金发挥最大的效益。保险公司经营这项业务也有风险，政府应采取以奖代补的政策，在赔付率达到一定水平后，按比例给予补贴，保证企业正常运营。
3、计划生育保险和计划生育以及经济发展水平的关系。计划生育保险制度不是普惠制度，要坚持效率优先、兼顾公平的原则，引导群众向少生转变。在具体操作上，将独生子女户、纯女户、少生快富户作为政府财政补助的重点，其它计划生育户给予适当照顾，超生户不能享受政府的补助政策。我区经济发展水平较低，各级财政比较困难，加之制度具有刚性，一旦建立水平只能提高不能降低，否则会引起群众心理失衡，起步标准宜低不宜高，项目宜少不宜多，保证计划生育群众最基本的权利，随着经济发展，再逐步提高标准，增加保险项目。
4、计划生育保险制度与其它计划生育奖励扶助政策的关系。计划生育保险制度是防范目前风险、保障长远利益的制度，其它计划生育奖励扶助政策是帮助群众解决现实问题的政策，两者互为补充，并行不悖，相辅相承，构成计划生育利益导向的政策体系。在工作中，对现有的奖励扶助政策的投入只能增加，不能减少，保证政策的连续性和稳定性。当然也可在充分尊重农民意愿基础上，鼓励群众从现有的扶助政策得到的实惠，自愿用于计划生育保险。
五、建立新型农村计划生育保险框架方案
（一） 方案一 : 实行化解意外伤害和疾病保险相结合的爱心保险框架。
初步设想如下：
1、计划生育手术平安保险。运用保险机制和市场机制，对计划生育手术引发的意外能够得到妥善治疗和经济补偿。
2、计划生育家庭爱心保险。为计划生育家庭子女提供疾病和意外住院医疗、意外身故和疾病身故的保险，为父母提供因疾病和意外导致身故的保险。
3、乡、村计生干部关心保险。为基层计划生育干部提供意外伤害、住院医疗以及身故保险。
该方案的优点是投保标准低，财政压力小，群众负担轻，见效快，易推行，缺点是解决了短期风险问题，没有解决养老问题。
方案二：实行化解意外伤害、疾病和养老保险相结合的综合保险框架。
初步设想如下：
1、计划生育手术平安保险。运用保险机制和市场机制，对计划生育手术引发的意外能够得到妥善治疗和经济补偿。
2、计划生育家庭综合保险。为计划生育家庭子女提供疾病和意外住院医疗、意外身故、疾病身故的保险，为父母提供因疾病、意外导致身故保险和养老保险。
3、乡、村基层计生干部关心保险。为基层计划生育干部提供意外伤害、住院医疗、因疾病和意外身故以及养老的保障保险。
该方案的优点是保险全面，保障充分，长远保障和眼前保障相结合，缺点是投保标准高，财政压力大，群众负担重。
六、建议与对策
1、统一思想，加强领导。建立新型农村计划生育保险制度，政策性强，涉及方方面面，各级要纳入日常工作日程，亲自抓，负总责。建议在试点期间，自治区建立联系会议制度，成立工作协调小组，负责组织协调和宏观指导，完善相关政策。试点县成立领导小组，构建“政府引导、部门支持、社会参与、市场化运作、群众受益”的工作机制，创造经验，为全面推行创造条件。
2、积极稳妥，开展试点。新型农村计划生育保险制度是政府运用市场机制，建立政策性商业保险的大胆尝试，没有先例和成熟的模式可循，需要大胆创新，积极探索，必须先点后面，先易后难，扎扎实实开展工作。需要充分调动县（市、区）积极性，选择不同类型，采取不同模式，把制度化、规范化作为重点，探索规律，总结经验，充实内容，完善措施，切实防范和化解计划生育风险，促进人口和计划生育工作。建议国寿宁夏分公司负责保险经营及服务工作。
3、积极争取国家支持。国家决定今年在全国开展新型计划生育保险试点工作，既是计划生育工作思路的重大转变，也是对国家计划生育利益导向政策体系的充实、改进和完善。为此，要充分借助我区在全国率先实施“少生快富”工程，创造全国经验的先发优势，拿出论据充分，数据详实，具有说服力的材料向国家专题报告，申请把宁夏作为西部地区建立新型农村计划生育保险制度的综合性示范区，列入专项计划予以特别扶持。通过人大、政协等渠道，积极争取国家支持。人口和计划生育委员会、保监局、国寿宁夏分公司等部门要做宣传解释工作，全力争取国家主管部门的支持。
4、夯实基础，提高服务。试点工作要同农村计划生育优质服务工作有机结合起来，改善基层基础服务设施条件，优化人员结构，建立健全技术服务管理制度，采取强力措施，提升技术人员素质和业务水平，扩大服务范围，增加服务项目，使育龄妇女享受全方位的优质服务。鼓励乡、村计划生育服务机构和卫生机构横向合作，实现医疗资源共享，为妇女提供生育和生殖保健优质服务，让农民不出村、乡就能享受良好的计划生育和生殖健康服务。国寿宁夏分公司要健全乡（镇）、村两级服务网络，提升业务人员素质，为群众提供快捷、及时、方便的服务。
5、利用各种媒体，采取各种方法，大力开展新型农村计划生育保险宣传，在全社会形成关心、帮助计划生育群众和干部的良好氛围。