实行村级财务委托代理经验汇报

创新管理机制 强化民主程序 切实加强村级财务规范化管理
    ＊＊市现辖13个镇、5个街道办事处，811个行政村，78万人，其中农业人口63万人，2004年农民人均纯收入5078元。近年来，我们始终把村级财务规范化管理工作作为农村社会稳定的重点工作来抓，88年在全市实行了农村财务“双代管”；97年又将村级票据的管理纳入代管的范围，实行农村财务“三代管”，巩固维护了农村改革发展稳定的大局。2004年，我们又抓住新一轮村务公开的有利时机，在“三代管”的基础上，进一步探索创新农村财务管理机制，在全市对村级财务实行以“村级委托、民主管理、代理中心指导服务”为主要内容的农村财务委托代理制，至2004年底，全市811个村庄，实行委托代理的村庄达到798个，占村庄总数的98.4%，镇代理中心代管村级资金余额达6400万元，使我市农村财务管理工作走上制度化、规范化轨道，促进了农村经济发展和社会稳定。现将情况汇报如下：

一、工作起因

在实行村级财务委托代理之前，我市对农村财务实行的是“三代管”，这对规范农村财务，杜绝村干部乱支乱花、变相贪污等漏洞，化解农村矛盾起到了积极作用。但随着农村形势的发展变化，特别是农村基层民主政治建设的完善，农民群众法制意识的增强，这种管理模式，也逐渐呈现出它的不完善性，在管理上暴露出一些问题和漏洞，突出表现在：

1、法律地位不明。“三代管”没有体现受村民委员会的委托代村集体记帐、做帐及进行财务管理，存在着与《村民委员会组织法》不相衔接的地方，法律依据不够。

2、管理程序不严。“三代管”实行的是“报帐式”管理，不实地监督理财活动，审计人员在镇里坐等村庄报帐审核，对村级财务收支往往停留在业务的合法性和手续的完备性上，而对业务真实性和合理性了解不尽全面，掌握信息不够。在民主理财程序上，有的村民主理财小组成员不参加理财或虽然参加理财活动，但不能正确履行自己的职责，使理财工作流于形式；有的“民主理财章”在村会计或村干部手中，不经村民主理财小组审议就盖上章，失去公正性和合法性等，存在“重业务处理、轻财务监管”的现象，在管理上易出现漏洞。

3、帐务处理手段落后。农村财务“三代管”，仍采用原始手工记帐，加之部分村会计业务不熟练，素质低，难免出现工作效率低、帐务处理不规范、差错多、财务公开不完整，资料保存不全等问题，不能满足当前形势下农村财务管理工作的需要。

4、制度执行不到位。“三代管”制度虽然比较健全，但由于村会计与村干部存在上下级关系，实际任用权掌握在村干部手中，村会计不能客观、公正的独立行使职权，难免出现制度执行不严、帐务处理混乱等问题，加之个别镇管理措施不硬，监管不力，致使村干部有隙可乘，违纪作案。因此，我们及时审时度势，通过广泛的调查研究，在吸收有关地市先进经验的基础上，探索创新农村财务管理机制，在全市实行了农村财务委托代理制。使我市农村财务管理工作实现“会计人员职业化、帐务处理电算化、理财工作民主化、公开监督制度化”。

二、主要做法：

（一）加强领导、保证农村财务委托代理工作的开展

农村财务委托代理制是农村财务管理体制的一项重大创新，我们市委市政府非常重视，为保证农村财务委托代理工作的全面实施，一是加强组织领导。市委、市政府成立了由市委副书记、市纪委书记任组长，市政府2名副市长和市人大、市政协各1名领导任副组长，市民政、农业、组织、财政、司法等12个职能部门主要负责人为成员的领导小组，下设了综合协调、业务指导、财务管理、监督检查、宣传报道等5个工作组，合力抓好农村财务委托代理工作；全市18处镇、街道办事处也成立了镇长（主任）亲任组长，纪委书记和1—2名副镇长（副主任）为副组长，镇（处）直有关部门负责人为成员的领导小组和工作班子，负责组织实施和开展工作。二是深入宣传发动。市政府召开了由领导小组成员和各镇办事处书记镇长参加的工作会议，进行全面部署；各镇办事处召开了全镇（处）机关干部、村“两委”成员参加动员会；村召开由“两委”成员、党员、民主理财小组成员、听政会成员、财务人员参加的扩大会，进行宣传动员；并利用《简报》、电视台等多种形式进行宣传，讲明实行委托代理制的目的、意义和作用，消除部分干部群众的思想疑虑，统一思想认识，为全面实施农村财务委托代理制奠定了思想基础。三是先行试点，典型引路。为积极稳妥的实施，我市按照“先行试点，以点带面”的原则，选择具有一定代表性、农村财务管理基础工作比较好的张应、中云两镇处先行试点，在试点成功取得经验的基础上，于2004年4月份在张应镇召开了农村财务委托代理工作现场会，推广两镇处的经验做法，在全市全面推开。

（二）成立机构，全面实施农村财务委托代理工作

为全面实施农村财务委托代理制，我们在全市13个镇、5个街道办事处以镇为单位，成立了农村财务委托代理服务中心。在工作中，我们遵循了“三个原则”，采取了“四项措施”，实行了“四项改革”，保证农村财务委托代理工作长效健康发展。

“三个原则”：

1、“依法委托”的原则。村级组织与镇代理中心签定村级财务委托代理协议书，依法成立委托契约关系。代理中心坚持村级集体资产所有权、使用权、财务审批权不变和会计核算主体不变，确保村级集体资产不被平调、挪用和侵占，集体权益不受侵犯。

2、“无偿服务”原则。代理中心隶属镇（处）经管审计中心，由镇（处）经管审计中心主任兼任代理中心主任，为村级提供无偿服务，其办公场所、办公设施、人员工资、办公经费等，全部由镇处财政负责，不准收取代理费，不增加村级负担。

3、“稳妥推进”原则。代理中心代理村级财务，先代理村级班子健全，理财小组成员产生合法，财务没有遗留问题的村，达不到要求的，先整改，后代理。

针对“三代管”在管理上存在的漏洞，我们采取的“四项措施”：

1、实行收入档案管理制，严格村级收入监管

村级收入是农村集体经济的源泉，量大面广，情况复杂，且大部分面向本村村民，相互之间存在一定的利益关系，村干部极易产生违规违纪问题，并造成干群之间矛盾。其根源是村级收入监控不利，导致出现收不入帐或私设小金库等造成的。为此，在这次实行委托代理过程中，我们严把收入关，在全市实行村级收入档案管理制度。即：村集体研究确定向本村村民收取的各项收入，在款项收取前，都要制表逐户明细，一式三份，由村主管财务的负责人、村报帐员及民主理财小组审核签字盖章后，一份村级留存，一份张榜公布，一份报代理中心存档并椐以领取收款收据；对村级的各项零星收入，单独领用一本收款收据，待年度终了，将所收取款项汇总整理，报代理中心存档。将村级的所有收入纳入档案管理。代理中心每月要对各村收入入账情况与其收入档案进行核对，未入账的收入要查明原因，年终要对各村当年的收入和减收情况张榜公布，接受群众监督。从源头上监控农村的各项收入，彻底杜绝该收不收，收不入帐、私设小金库等问题的发生。

2、实行预算审批制，强化民主监督

村级年度收支预（决）算制度，赋予了村民民主决策权，但由于预（决）算方案是在年初编制预算、年底进行决算，时间跨度大，对预算的执行情况，村民难以监督，村干部超预算、不执行预算等问题严重，村级年度收支预（决）算制度往往流于形式，村民的民主决策权成为空话，致使许多村发生财务困难。为保证村民民主决策权的落实，我们在农村财务委托代理时，强化了民主监督，在执行村级年度收支预（决）算制度的基础上，实行预算审批制度。对每月发生的财务收支，都要由包村接帐员根据年度收支预算方案，编制预算执行情况表，报理财小组监督执行。对每月申请的预算资金，必须由报帐员按具体的开支内容做出预算，报理财小组审议通过，才能报代理中心审批预算资金，超出预算方案的项目或资金都不予批准，切实保证村民民主决策权的落实。

3、实行未结算事项报告制，杜绝管理漏洞

村级财务的未结算事项，有的没有经过民主程序，有的是干部的个人行为，一旦干部离任，往往将包袱摔给村集体，成为财务遗留问题，极易造成村级财务管理混乱。为预防此类问题的发生，我们在财务代理过程中，实行了未结算事项报告登记制度。凡涉及财务收支事项，末进行结算的都必须在每月的民主理财时，由直接主持、安排的责任人(村干部)向镇审接人员及村理财小组成员报告，经民主理财小组审议通过，审接人员填写未结算事项报告单一式两份，由理财小组和代理中心分别存档，报帐员填写未结算事项报告登记簿，并最后一笔业务处签字盖章以示负责。对审议不通过的，要随时做出处理或不予登记，由责任人负责处理；对报告负责人在本月内发生应报告事项而隐瞒不报的，今后一律不得结算，由责任人个人承担，因故被诉讼造成集体经济损失的，依法追究责任人的责任。彻底杜绝了管理上存在的漏洞。

    4、实行分级责任追究制，增强领导及工作人员责任感

为加强农村财务管理，保证各项制度的落实，明确各级领导和工作人员的任务和职责，增强工作责任感，我们实行了分级责任追究制。市纪委、监察局出台了《关于对落实农村财务制度实施责任追究的暂行规定》，按照谁主管、谁负责的原则，对市业务部门、镇办事处、经管审计中心及村等各级领导及工作人员明确责任，对违反规定的行为实施责任追究，保证了农村财务管理工作的规范开展。

为进一步强化经管工作职能和手段，完善管理体制，在采取了以上管理措施的基础上，我们又实行了“四项改革”：

1、改革会计管理体制，实行职业化管理

为加强会计队伍的管理，我们对实行财务代理的村，撤消村会计、出纳员、保管员、记帐员等职位，大力压缩村级工作人员职数。把原村会计改为报帐员，具体负责备用金管理；预算资金审批单的填写、申请；收入款项的上交；年度收支预算的编制；当月财务收支凭证的管理、资料整理及向村民理财小组报告；负责固定资产、产品物资、经济往来等各种登记簿的登记、管理；协助农村财务委托代理服务中心管好本村资产和财务等工作。各镇办事处设立农村财务委托代理服务中心，代理中心隶属镇（街道办事处）经管审计中心，实行一套人马，两套牌子。由经管审计中心主任兼任代理中心主任，负责日常的行政管理和业务指导工作。代理中心根据所辖村数和岗位不同，设出纳员、记帐员、复核员、接帐员、档案管理员等职位3—8名，全面负责所代理村财务的资金管理、审接、凭证编制、帐簿登记、微机录入、张榜公布等信息反馈和档案管理等工作。人员任用，除经管审计中心在岗人员外，不足部分在不增加编制的前提下，由市人事部门会同农业部门制定工作人员任职标准，在本镇范围内，从其他事业单位的在编人员中调剂或从上次机构改革分流的会计人员中经农业部门考试，镇处考核，择优录取。工资福利待遇、办公经费等全部由镇办事处财政负责，不向村收取任何费用。人员定员定岗，由各镇办事处根据岗位目标完成情况和考核业绩，实行岗位目标责任制，进行职业化管理，彻底摆脱村干部的制约，真正发挥会计监督作用。

2、改革传统落后的手工记帐手段，实行电算化管理

代理中心成立，各镇处根据规模大小为代理中心配备3—5台微机、一台打印机和一台刻录机，电算化费用由镇处财政负责。财务软件统一使用太阳软件公司提供的软件，对代理的村级财务，实行电算化管理。彻底摆脱手工记帐效率底、差错多、核算不规范、资料保存不完整等问题。为积极稳妥的实行电算化，在近年内，由接帐员手工负责记帐凭证的编制、帐簿的登记和张榜公开等工作，微机记帐员进行微机录入，实行手工记帐与微机记帐双轨并行。

3、改革农村财务“报帐式”管理，实行到村“审接制”服务，实现村级财务民主监督与业务监督的有效对接

代理中心按每8—12个村配备一名接帐员，实行划片包村，由包村接帐员每月按固定审接日定期到村召开民主理财小组会，村“两委”成员、报帐员列席参加。一是由民主理财小组成员现场审议当月发生的帐目。经审议合理的，加盖“民主理财章”，交镇接帐员，由接帐员从民主程序、签字手续、制度等方面进一步审查，符合规定的，加盖“审计专用章”，填写“农村财务审接表”，予以接收；不符合规定的，予以退回，重新补办手续或由理财小组研究处理。二是“两委”当事人向理财小组成员报告当月发生的财务未结算事项和下月收支预算，经理财小组审议通过。使民主监督与业务监督有效结合，保证所代理的村级财务规范。

4、改革资金管理方式，实行双向监控

村级财务实行代理后，我们撤消了各村银行（信用社）帐户，改由农村财务委托代理服务中心统一在银行（信用社）为各村开设帐户，留村级和代理中心两个印鉴，对资金实行双向监控。并对村级资金实行收支两条线管理。对村级所有的收入款项（包括借款），报帐员必须在3日内交代理中心或存入银行（信用社），并与代理中心出纳员办理手续；村级的支出，必须从备用金和预算审批拨回资金中开支，严禁坐支。确保村级资金的规范管理。

（三）财务公开，确保委托代理工作长效健康发展

村级财务公开，是规范农村财务的基础，也是农村财务委托代理工作的基石。我们在实行委托代理时，特别注重财务公开工作。严格按照“五个统一”的要求，由代理中心全面负责，规范公开，将村民的民主监督权落到实处。“五个统一”：一是公开时间统一：以镇（处）为单位，统一确定公开日，每月一次公开。在公开日，无论当月是否有内容，都必须张榜公布，向群众公开；二是公开内容统一：按照记实性原则由包村接帐员根据接收的原始凭证抄写财务收支公布榜，发生时间、经手人、事由、金额逐项明细，让群众看得明白，一目了然；三是公开程序统一：公布榜必须由民主理财小组审核盖章、经管审计中心盖章、村负责人、村报帐员、镇（处）接帐员签字，方可张榜公布；四是公开形式统一：实行公开栏的形式，全市统一名称为“村务”，搭设防雨防晒设施，面积在15平方米以上，固定设在村中醒目位置，并设有市镇两级举报电话和意见箱，由市农业局统一印制公布榜，张贴在公开栏，以便群众阅览；五是公开档案统一：建立四本登记薄，即村务公开民主议事登记薄、村务公开内容登记薄、村务公开意见箱开启情况登记薄、群众意见及反馈登记薄。每月由包村干部召集村干部、民主理财小组成员和包村接帐员到公开栏现场听取群众意见和反映，答复群众质询，接受群众监督。使财务公开同建立民主监督机制结合起来，确保委托代理工作长效健康发展。

（四）强化监督、深入扎实地推进农村财务委托代理制规范、高效实施

为确保农村财务委托代理工作全面实施，我们重点加大监督检查力度。市委、市政府把委托代理工作列入全市年度工作目标考核，各镇（处）把财务代理与包村干部、村负责人的年度考核挂钩。市村务公开工作领导小组，专门组成督察小组，采取不打招呼、不提前预约、不用镇干部陪同的“三不”方式，直接到镇、到村，对各镇（街道办事处）代理中心工作情况进行监督检查，检查情况在全市通报，并指出存在的问题，提出整改意见；检查结果直接列入全市年度工作目标考核。有力促进了我市农村财务委托代理工作的全面实施。

三、初步成效

我市实行村级财务委托代理制一年多时间，得到了基层组织的支持和广大群众的拥护，规范了农村财务管理，取得了初步成效：

1、强化了会计监督职能。实行农村财务委托代理制，农村会计委托代理中心的工作人员，在镇（处）直单位会计人员中择优录用，综合素质提高，其工资福利由镇财政负责，实现了会计队伍职业化、工作专业化管理，队伍稳定。工作不受村干部的干扰和影响，能够独立行使职权，严格按制度，公正、公平的工作，真正发挥会计监督作用。据统计，实行财务代理以来，全市各镇在审接中共退回票据124张，其中违反财务制度票据的38张，涉及金额2万多元。

2、减轻了农民负担。实行农村财务委托代理，取消了村会计、出纳员、保管员、记帐员等职位，只设报帐员，精简村级工作人员职数823多人，每年可减少村级经费开支411.5多万元，切实减轻了农民负担。

3、提高了工作效率，规范了财务。农村财务委托代理中心实行电算化管理，几个人就可以规范的管理全镇处的农村财务，工作效率大幅度提高。并且农村财务管理软件按标准程序设定，一次录入原始凭证数据，自动记帐、结帐、汇总、生成各种财务报表，彻底纠正了帐务处理差错和作假现象，实现了农村财务管理的科学化、规范化和标准化，农村财务管理工作更加规范。全市共处理财务遗留问题4459笔，金额705万元，其中：库存白条1905笔211万元，不合规票据588笔135万元，其他1966笔359万元；清理财务混乱村50个。

4、促进了农村基层民主政治建设。实行农村财务委托代理制，引进“审接制”监督，对村级财务实行民主管理，让群众在事前进行决策，事中参与管理，整个财务过程实行民主监督，事后通过财务公开落实村民的知情权，保证了农民群众行使的各项民主权利，提高了群众参政议政的积极性，促进了农村基层民主政治建设

5、增强了农村干部的廉洁自律意识。建立农村会计委托代理中心，实行电算化管理，财务工作按程序进行，各项财务管理制度严格执行，提高了村级财务工作的透明度，村级干部，财务人员和农民群众多方面多层次的相互监督，增强了村干部的廉洁自律意识和接受群众监督的自觉性。党群干群关系明显改善。

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